Научные основы землеустройства (1995)
 |
Другие книги на Книжной полке |
УЧЕБНИКИ И УЧЕБНЫЕ ПОСОБИЯ
ДЛЯ СТУДЕНТОВ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ
В. П. Троицкий, С Н. Волков,
М. А. Гендельман, С. И. Носов
НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ
ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Под редакцией профессора
В. П. Троицкого
Допущено Главным управлением высших учебных
заведений Министерства сельского хозяйства и
продовольствия Российской Федерации в качестве
учебника для студентов сельскохозяйственных вузов
по специальности «Землеустройство»
МОСКВА «КОЛОС» 1995
ББК 65.9(2)32-5я73
Н34
УДК 631.111:711(075.8)
Редактор В. И. Письменный
Рецензенты: А. П. Асташкин, доктор экон. наук; Е. И. Гайдамака
ФЕДЕРАЛЬНАЯ ЦЕЛЕВАЯ ПРОГРАММА КНИГОИЗДАНИЯ РОССИИ
Н34 Научные основы землеустройства /В. П. Троицкий, С. Н. Волков, М. А. Гендельман и др.; Под ред. проф. В. П. Троицкого. — М.: Колос, 1995. — 176 с.: ил.
(Учебники и учеб, пособия для студентов высш. учеб. заведений).
ISBN 5-10-001950-6
Учебник подготовлен в соответствии с программой одноименного курса с учетом последних изменений в законодательстве РФ о земле и земельной реформе. Излагаются методологические основы и общая теория землеустройства, его история, закономерности развития. Раскрываются цели и задачи землеустройства, его разновидности, методы осуществления. Рассмотрены основные характеристики объектов, учитываемые в процессе землеустройства, система органов землеустроительной службы.
Для студентов вузов по специальности «Землеустройство».
3701000000-006
Н 035(01)-95
Без объявл.
ББК 65.9(2)32-5я73
ISBN 5-10-001950-6
(с) Издательство «Колос», 1995
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I. Земля как природный ресурс и средство производства 7
1. Земля — природный ресурс 7
2. Земля — средство производства 12
Контрольные вопросы 20
Глава II. Земельный строй и земельная реформа 21
1. Земельные отношения 21
2. Землеустройство и организация территории 22
3. Земельная реформа 23
Контрольные вопросы 26
Глава III. Земельные ресурсы и их использование 27
1. Виды хозяйственного использования и правового положения земель 27
2. Землевладение и землепользование 40
Контрольные вопросы 48
Глава IV. Исторический опыт землеустройства в России 49
1. Объективные причины, условия зарождения и социальная природа землеустройства 49
2. Землеустройство и межевание в России XV — начала XX в 56
3. Развитие землеустройства в советский период 62
4. Задачи землеустройства по осуществлению земельной реформы 71
Контрольные вопросы 76
Глава V. Закономерности развития землеустройства 77
1. Землеустройство как социально-экономическое явление 77
2. Землеустройство как составная часть общественного способа производства 78
3. Государственный характер землеустройства 80
4. Развитие землеустройства в соответствии с потребностями народного хозяйства 81
5. Совершенствование содержания и методов землеустройства на научной основе 85
Контрольные вопросы 86
Глава VI. Понятие землеустройства и его содержание 87
1. Определение землеустройства 87
2. Экономическая сущность, правовые основы и техника землеустройства 92
3. Содержание землеустройства 96
Контрольные вопросы 97
Глава VII. Виды, формы и принципы землеустройства 98
1. Виды и формы землеустройства 98
2. Межхозяйственное землеустройство 101
3. Внутрихозяйственное землеустройство 106
4. Принципы землеустройства 109
Контрольные вопросы 114
Глава VIII. Свойства земли и природные условия, учитываемые при землеустройстве 115
1. Свойства земли как средства производства 115
2. Пространство и рельеф 117
3. Почвенный покров 121
4. Естественный растительный покров 124
5. Гидрогеологические и гидрографические условия 125
6. Климатические условия 126
7. Влияние свойств земли и природных условий на решение землеустроительных задач 128
Контрольные вопросы 128
Глава IX. Экономические и социальные условия, учитываемые при землеустройстве 129
1. Экономические условия 129
2. Социальные условия 132
3. Связь землеустройства с перспективами экономического и социального развития 136
4. Экономическое обоснование и эффективность землеустройства 139
Контрольные вопросы 142
Глава X. Система землеустройства 143
1. Система землеустройства и ее составные части 143
2. Генеральные схемы использования и охраны земельных ресурсов 149
3. Схемы землеустройства республик, областей, краев и административных районов 150
4. Проекты землеустройства и рабочие проекты 152
5. Землеустроительный процесс. Проектная документация и авторский надзор 156
6. Землеустроительные органы 156
Контрольные вопросы 156
Глава XI. Землеустроительная наука и ее развитие 157
1. Задачи и предмет землеустроительной науки 157
2. Развитие науки о землеустройстве в советский период 160
3. Тенденции развития землеустроительной науки в современных условиях 166
Контрольные вопросы
ЛИТЕРАТУРА 172
ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ 173
Введение
Научные основы землеустройства — важнейшая дисциплина, с изучения которой начинается формирование специальных знаний будущих инженеров-землеустроителей. В ней излагаются основные положения теории и практики землеустройства в нашей стране, усвоив которые, студенты смогут переходить к конкретным теоретическим, методическим и практическим вопросам, к специальным землеустроительным дисциплинам. Главные темы этого учебника — понятие о земле как объекте землеустройства, условия ее использования для производственных и социальных целей, роль и задачи землеустройства, его содержание.
Земля — основа жизни и деятельности народа, источник общественного богатства, основа сельскохозяйственного производства. Россия богата природными ресурсами; она располагает большими запасами леса, полезных ископаемых, пресной воды, но наибольшее значение из них имеют все-таки земельные ресурсы, особенно сельскохозяйственные угодья. В использовании этого богатства нужны определенная регламентация и порядок. Организация рационального и эффективного использования и охраны земель в стране в целом, в отдельных регионах и хозяйствах и является задачей землеустройства.
Одной из приоритетных хозяйственных проблем России, решение которой требует больших усилий, остается проблема продовольствия. Агропромышленное производство развивается сейчас на основе многообразия форм собственности, владения и пользования землей, видов хозяйствования на земле — колхозов, совхозов, крестьянских (фермерских) хозяйств, их кооперативов и ассоциаций, личных подсобных хозяйств. Государство содействует развитию всех форм сельскохозяйственного производства; для них создаются равные правовые и экономические условия, организационные предпосылки для повышения эффективности хозяйствования. Современная аграрная политика направлена на изменение производственных отношений в деревне, восстановление права собственности граждан на землю и другие средства производства, превращение крестьянина в подлинного хозяина на земле, кровно заинтересованного в конечных результатах своего труда. Для
3
реализации этих задач в стране проводится земельная реформа, в ходе которой происходит перераспределение земли, изменяется сам характер земельного строя. Основная цель этой реформы — улучшение использования и повышение продуктивности земли как главного, незаменимого средства сельскохозяйственного производства. Без этого эффективное социально- экономическое развитие села невозможно.
Земля используется не только в сельском хозяйстве. Она Л необходима как территориальная основа для размещения и развития всех отраслей народного хозяйства, для решения социальных задач. В связи с этим земля постоянно находится / в межотраслевом обороте. Удовлетворяются потребности в ней одних предприятий, сокращаются площади, отведенные другим, осваиваются новые продуктивные земли для сельского хозяйства, изымаются участки для несельскохозяйственных целей.
Слово «земля» употребляется в различных значениях; в землеустроительной науке и практике принято следующее определение.
Земля — это поверхность суши, природный ресурс, характеризующийся пространством, рельефом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами; объект социально- экономических интересов, являющийся главным средством производства в сельском хозяйстве и пространственным базисом для размещения, и развития всех отраслей народного хозяйства.
Рациональное использование и охрана земли — важная народнохозяйственная задача. Земля должна эксплуатироваться с максимальным учетом как ее естественных свойств, так и интересов ее непосредственных пользователей и общества в целом. Учитывая эти требования, можно дать такое определение:
Рациональное использование земли — это использование, соответствующее интересам развития народного хозяйства в целом, наиболее эффективное в достижении целей, для которых она предоставлена, обеспечивающее оптимальное взаимодействие с окружающей средой, охрану земли в процессе ее эксплуатации и при ее предоставлении.
Система использования земли в нашей стране основывается на Конституции, законах РФ, указах Президента РФ. Основные черты ее следующие: земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; каждый гражданин имеет право на земельный участок; признается и охраняется право частной собственности на землю; земельные участки в собственность и пользование предоставляют и изымают местные органы исполнительной власти; землевладение и землепользование является платным, плата взимается в формах земельного налога и арендной платы; сельское хозяйство имеет приоритет в использовании
4
земли; земля должна использоваться в соответствии с целевым назначением и рационально; установлено многообразие и равенство всех форм хозяйствования на земле; право собственности, владения и постоянного пользования землей удостоверяется государственным актом или свидетельством о предоставлении земельного участка; государством регламентируется порядок и содержание охраны земель, установлены основные цели и задачи землеустройства.
Землеустройство — это система экономических, инженерных и правовых действий и мероприятий по организации рационального использования и охраны земли, включающая образование и упорядочение землевладений и землепользований, внутрихозяйственную организацию территории и крестьянских хозяйств, сельскохозяйственных предприятий и организаций, установление границ административных образований и охраняемых территорий.
Землеустройство имеет в России многовековую историю. В процессе его развития был накоплен большой и разносторонний практический опыт, сохраняющий свое значение и поныне. Оно всегда было средством осуществления аграрной политики государства и тесно связано с задачами, решаемыми на каждом историческом этапе. В нынешних условиях посредством землеустройства решаются задачи рационального использования и охраны земель, повышения эффективности сельскохозяйственного производства, оптимального размещения производственной инфраструктуры АПК, улучшения экологической среды и многие другие. Даже в кризисные периоды, когда государство проводило неэффективную экономическую и социальную политику, ведущую к упадку сельского хозяйства, нерациональному использованию земель, землеустройство в какой-то мере сдерживало эти процессы. Землеустроители всегда стремились в пределах своих возможностей не допустить деградации и разбазаривания земель.
Задачи и содержание землеустройства отражены в земельном законодательстве России. В состав основных действий, отнесенных к землеустройству, входят: разработка схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства; составление проектов образования и упорядочения землевладений и землепользований, отвод участков в натуре, подготовка документов на право владения и пользования землей, разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов по использованию и охране земель; установление границ природоохранных, рекреационных и заповедных территорий; установление и изменение черты населенных пунктов; обследовательские и изыскательские работы. Землеустроительные службы организуют использование земли на отдельных участках, в сельскохозяйственных предприятиях и крестьянских хозяйствах, в административных районах и более крупных
5
регионах, в стране в целом. Их деятельность регулируется Земельным кодексом РФ и другими нормативными актами.
Практика землеустройства опирается на определенную теоретическую базу. Дисциплина «Научные основы землеустройства», основоположником которой в нашей стране был академик С. А. Удачин (1903—1974 гг.), рассматривает методологические основы и общую теорию землеустройства, закономерности развития, объект, содержание, виды, принципы, природные и социально-экономические факторы, систему землеустройства. Соответствующий курс, положенный в основу настоящего учебника, состоит из 11 глав. В первых двух раскрываются методологические основы науки, в главе III рассмотрен объект землеустройства — земельные ресурсы, в главе IV — его исторический опыт и условия развития. Следующие три раздела посвящены общей теории землеустройства. В главах VIII, IX описаны природные и социально-экономические условия, учитываемые в процессе землеустройства, в главе X — система землеустройства в России. Последний раздел посвящен землеустроительной науке и основным этапам ее развития.
Учебник написали:
В. П. Троицкий — введение, главы II (совместно с С. Н. Волковым), V, VI, VII и X (совместно с С. И. Носовым);
С. И. Носов — главы I, III, VIII;
С. Н. Волков — главы IV, IX (совместно с М. А. Гендельманом);
М. А. Гендельман — главу XI.
Общая редакция книги принадлежит В. П. Троицкому.
При написании учебника были использованы многочисленные литературные и иные источники — монографии и статьи по землеустройству и смежным отраслям знаний, учебники и учебные пособия по землеустроительным дисциплинам, нормативные акты, справочники, официальные положения, инструкции и государственные стандарты, данные статистики и т. д. Часть из них указана в сносках и прилагаемом списке литературы.
6
ГЛАВА I
Земля как природный ресурс и средство производства
1. ЗЕМЛЯ - ПРИРОДНЫЙ РЕСУРС
Природные ресурсы — это составные элементы природной среды, которые при данном уровне развития производительных сил используются или могут использоваться для удовлетворения материальных и духовных потребностей человека (предметы и средства труда, предметы потребления).
Особенность природных ресурсов, отличающая их от других естественных условий (предметов и сил природы), также существенных для человека, — непосредственная их вовлеченность в процессы материальной деятельности.
Природные ресурсы имеют двойственный характер. По своей материальной форме это предметы и силы природы, развитие которых, их свойства и размещение соответствуют природным закономерностям. По своему же экономическому содержанию они представляют собой потребительные стоимости; их полезность определяется развитием потребностей и возможностей общества.
Наличие и качество природных ресурсов приобретают со временем все большее значение. Развивающееся производство расширяет масштабы освоения территорий. Неуклонно возрастают численность населения и его воздействие на природную среду.
Под влиянием происходящих изменений резко увеличилась социальная значимость и заинтересованность всех групп населения в улучшении состояния окружающей среды, рациональном использовании и воспроизводстве природных богатств. Для совершенствования системы управления охраной природы и регулирования использования природных ресурсов в конце 80-х годов впервые в нашей стране был образован государственный орган по охране природы и рациональному природопользованию. Разрабатываются долгосрочные программы по охране окружающей среды, использованию и воспроизводству природных ресурсов. Осуществляются конкретные меры по оздоровлению природных комплексов целых регионов (бассейны озер Ладожское и Байкал, Азовского моря). Прекращены работы по
7
6. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
Землеустройство в России осуществляется государственными землеустроительными органами — системой учреждений и организаций, обеспечивающих выполнение всего объема землеустроительных, земельно-кадастровых, съемочных и изыскательских работ, контроль за использованием и охраной земли (включая мониторинг земель). В их составе можно выделить землеустроительную службу, проектно-изыскательские институты по
землеустройству и научные учреждения.
Землеустроительная служба — это административная структура землеустройства. К ней относятся комитеты по земельным ресурсам и землеустройству Российской Федерации, республик в ее составе, краев, областей и административных районов. К основным задачам землеустроительной службы относятся проведение земельной реформы, государственный контроль за использованием и охраной земель, организация землеустройства, ведение земельного кадастра и мониторинг земель.
Непосредственно землеустроительные действия осуществляются государственными проектными и научно-исследовательскими институтами по землеустройству в основном за счет государственного бюджета. В России существует 15 таких институтов, сокращенно называемых Гипроземами; они имеют зональный характер и объединяют по нескольку республиканских, областных (краевых) проектно-изыскательских предприятий.
Кроме того, в стране имеется 5 институтов по мониторингу земель, институт сельскохозяйственных аэрофотогеодезических изысканий (ВИСХАГИ) и научно-исследовательский центр «Земля», занимающийся земельным кадастром.
Контрольные вопросы
1. Что входит в систему землеустройства?
2. Что такое землеустроительный проект, на основе чего он составляется?
3. Что называется схемой землеустройства, каково ее назначение?
4. Для чего составляются рабочие проекты?
5. Что такое землеустроительный процесс, какие Элементы он включает?
6. Что входит в состав проекта землеустройства?
7. В чем заключается осуществление проекта, кто его выполняет?
8. Что такое авторский надзор в землеустройстве?
9. Какие землеустроительные органы существуют в Российской Федерации?
158
ГЛАВА XI
Землеустроительная наука и ее развитие
1. ЗАДАЧИ И ПРЕДМЕТ ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЙ НАУКИ
Современная практика землеустройства, базирующаяся на новом земельном законодательстве, вместе с тем опирается на методические и методологические установки и рекомендации, выработанные в течение длительного времени. Реальный опыт землеустройства, его обобщение были и остаются главным источником развития землеустроительной науки, его творческой лабораторией.
Как и всякая наука, теория землеустройства занимается выявлением и обобщением определенных закономерностей. В предмет ее исследования входит, в частности, функционирование земли как средства производства. Но этот предмет изучается и другими отраслями знаний, имеющими отношение к проблеме использования земли (земледелие, мелиорация и др.). Поэтому более точным будет следующее определение: землеустроительная наука исследует закономерности организации земли в народном хозяйстве, форм ее устройства для эффективного применения в сельском хозяйстве и других отраслях, для ее сохранения как наиболее ценного природного ресурса.
Способы организации земли, формы ее устройства для указанных целей различаются в зависимости от поставленных задач. Более того, сами задачи землеустройства, виды, объем и содержание землеустроительных действий зависят от основных хозяйственных (прежде всего аграрных) проблем, решаемых на данном историческом этапе. Тем не менее в большом разнообразии видов работ, способов и приемов их осуществления наряду со случайными моментами имеются определенные закономерности. Задача землеустроительной науки — своевременно выявить их, обобщить теоретически и дать конкретные рекомендации по совершенствованию практики землеустройства.
В последнее время все большее внимание акцентируется на сохранении земли как важнейшего природного ресурса, на решении экологических задач. Вместе с тем рыночные
157
реформы, развитие многоукладной экономики все более явно демонстрируют экономическую природу землеустройства, ее связь с экономикой природопользования и ее межотраслевой характер.
В длительном и сложном процессе становления и развития землеустроительной теории наиболее активное участие принимали ученые Государственного университета по землеустройству (до 1992 г. — Московский институт инженеров землеустройства). Определенный вклад внесли и кафедры землеустройства факультетов периферийных сельскохозяйственных вузов, а в последние десятилетия — научно-исследовательский институт земельных ресурсов (ГИЗР), ряд проектных институтов по землеустройству, многие из которых получили статус научно- исследовательских.
Потребовались усилия нескольких поколений исследователей, чтобы сформулировать предмет и методы теории землеустройства, определить ее место в классификации наук, взаимосвязи’ со смежными дисциплинами, основное ее содержание.
Длительное время почти вся она исчерпывалась учением о методах землеустроительного проектирования. Характерной особенностью теоретических изысканий последних 15—20 лет стало, однако, значительное расширение их рамок за пределы проектирования. Свою роль тут сыграли многие события, оказавшие существенное воздействие на практику землеустройства, — массовое освоение целинных и залежных земель и поиски форм их устройства, развертывание крупномасштабных противоэрозионных работ, принятие новых законов о земле и охране природы, разработка методики земельного кадастра, развитие научно-технического прогнозирования, развертывание работ по составлению генеральной схемы использования земельных ресурсов и др. Сейчас важнейшей задачей землеустроительной науки становится научно-методическое обеспечение земельной реформы.
С землей в той или иной мере связано развитие всех отраслей народного хозяйства, поэтому в разных районах страны каждый раз возникают новые задачи, решение которых требует поисков новых или видоизменения старых форм ее устройства. Оказалось невозможным ограничиваться землеустроительным проектированием только на уровне собственно проекта. В ряде случаев требовались землеустроительные мероприятия, носящие характер прогноза, долгосрочной программы или плана, требующие не детально-проектного, а схематического решения; понадобилось расширить участие землеустроителей и землеустроительных органов в различных смежных мероприятиях.
В последние годы усилилось внимание к более обоснованному предоставлению земель несельскохозяйственным отраслям. Решение этих задач под углом зрения приоритета сельского хозяйства, с учетом технологии и организации той отрасли
158
производства и предприятия, для которого земля отводится, является предметом межхозяйственного землеустройства. Для обоснования проекта необходимо иметь полное представление о характере, степени интенсивности, периоде использования испрашиваемых земель, влиянии размещаемого объекта на окружающую среду. Сказанное относится также к установлению оптимальной городской, сельской и поселковой черты.
Таким образом, возникла необходимость расширения круга задач межхозяйственного землеустройства, решения межотраслевых проблем, более полного учета технологии и организации несельскохозяйственных отраслей. Нужно было более полно исследовать фактическое использование отводимых земель, разработать соответствующие научные рекомендации и нормативы. Сама методика составления, экономического и правового обоснования проектов претерпевает в этом случае определенные изменения, так же как и организация, планирование, содержание и методы исполнения землеустроительных работ. Проектные институты наряду со своей основной задачей выполняют теперь также инвентаризационные и кадастровые работы, составляют схемы землеустройства районов, другие действия, предшествующие проектированию, а также рабочее проектирование самых различных видов с целью повышения интенсивности использования того или иного участка. Перед наукой встала задача выявить общие закономерности землеустроительного производства, тесно связанные с закономерностями функционирования земли в сельском хозяйстве и в других отраслях. Тем самым предмет ее значительно расширился и вышел далеко за пределы землеустроительного проектирования как научной дисциплины, остающейся ее важнейшей частью. В результате возникли новые дисциплины — «Научные основы землеустройства», «Экономико-математические методы и моделирование в землеустройстве», «Планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов» и др.
В теории и практике землеустройства нередко наблюдается смешение понятий землеустройства как объективно существующего общественно-экономического явления и как науки. Неправильные представления возникают также из-за отнесения к землеустройству мероприятий иного назначения и иной сущности. Здесь нужно всегда исходить из реальной действительности, из объективной оценки роли и значения землеустройства как системы мероприятий и землеустроительной теории как элемента в единой системе наук о земле. Важно также опираться на трезвые оценки прошлого и настоящего с тем, чтобы извлечь уроки из допущенных ошибок и разрабатывать перспективные направления совершенствования землеустройства. Именно с таких позиций ниже излагается краткий исторический очерк формирования науки о землеустройстве в Советской России и рассматриваются пути ее дальнейшего развития.
159
2. РАЗВИТИЕ НАУКИ О ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
Основные достижения современной землеустроительной науки, ее содержание и методы исследования являются результатом длительного развития, происходившего в основном в послереволюционный период.
Радикальные аграрные преобразования, начавшиеся с октября 1917 г., изменили всю систему земельных отношений в России. Возникла необходимость в научной разработке проблем рационального использования и устройства огромного земельного богатства, перешедшего в общественную собственность.
Теоретические основы землеустройства того времени — учение о национализации земли, о земле как средстве производства, об экономическом плодородии почвы, об особенностях расширенного воспроизводства в сельском хозяйстве, о роли землеустройства как орудия господствующего класса и другие были взяты из теории марксизма. Они и стали методологической основой земельного законодательства и землеустроительной практики тех лет. Принципы советского земельного строя были сформулированы в Декрете о земле и конкретизирующих его нормативных актах времен гражданской войны.
Именно в это время были заложены основы общественно-экономической теории советского землеустройства. Оно было нацелено, как тогда считалось, на создание условий для эффективного сельскохозяйственного производства при максимальной экономии народного труда. Положение о землеустройстве и инструкция по его применению стали, по сути, единственными пособиями для практической реализации идей социалистического землепользования.
Вместе с тем вопросы, связанные с землеустройством, стали тогда предметом острой дискуссии. Высказывались различные мнения о принципах национализации земли, нормах наделения землей, сущности землеустройства. Незадолго до революции (в начале 1917 г.) В. С. Мартыновым была выдвинута теория однократности землеустройства. Он писал, что «Землеустройство устанавливается для того, чтобы быть осуществленным и, исчерпав этим свое содержание, прекратить дальнейшее существование... землеустройство является действием неповторимым» (В. С. Мартынов. Понятие землеустройства. — Пг., 1917. С. 286). Поскольку эта концепция по существу не учитывает изменений, происходящих как в сфере производства, так и в обществе в целом, объективно требующих периодического пересмотра принятых землеустроительных решений, она было вскоре отвергнута самой жизнью.
В период нэпа борьба различных школ и течений продолжалась. В это время в центре внимания землеустроительной науки были проблемы преимуществ и недостатков
160
разных форм землепользования, оптимизации размеров земельных отводов хозяйствам. Было немало публикаций на эти темы в печати, в том числе и со стороны противников социалистического переустройства сельского хозяйства; они выступали за отмену актов о национализации земли, пропагандировали хуторскую и отрубную формы землепользования как прогрессивные, открывающие максимальную свободу для развития крестьянского производства. В некоторых публикациях об оптимальном землепользовании обосновывались мелкие размеры общинных поселков (П. П. Сплюхин. Монографии по экономике землеустройства. — Саратов, 1928).
Большое внимание уделялось роли внутрихозяйственного и межхозяйственного транспорта в устройстве территории сельскохозяйственных предприятий. Авторы этих работ представляли частнохозяйственное направление в экономике сельского хозяйства и организации землепользования. Видный экономист-аграрник А. В. Чаянов в те годы в работе «Оптимальные размеры земледельческих хозяйств» (1921 г.) высоко оценивал крестьянское семейное хозяйство.
Значительная роль в разработке многих вопросов организации территории крестьянских хозяйств принадлежала Государственному научно-исследовательскому институту землеустройства и переселения.
Острая научная дискуссия о понятии и содержании землеустройства тогда шла в Московском межевом институте и на страницах специальных землеустроительных журналов. Боролись два направления — социально-экономическое (Н. В. Красавин, С. Г. Колеснев, П. Н. Першин, И. Д. Шулейкин) и организационно-правовое (проф. О. А. Хауке и его сторонники).
О.А. Хауке считал землеустройство актом юридическим, правообразующим или правопреобразующим, отрицал, по существу, его хозяйственное содержание и классовый характер. Его оппоненты, напротив, выдвигали на первый план общественно-политическое, классовое содержание землеустройства и утверждали, что его содержание неодинаково в различные исторические периоды. Эта концепция в дальнейшем преобладала в землеустроительной науке и практике.
Видный экономист-аграрник проф. П. Н. Першин (1891 — 1970 гг.) подверг острой критике административно-правовую концепцию землеустройства. Еще в 1925 г. он отмечал, что при плановом народном хозяйстве «... землеустроительное приспособление территории становится продуктом организующих действий государства, направленных на развитие производительных сил общества в формах общественного (коллективного) хозяйства». С первых лет Советской власти он принимал активное участие в разработке и законодательном оформлении аграрных преобразований в стране. Его труд «Положение об общественной обработке земли», созданный в 1918 г., вошел
161
в официальное «Положение о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию». Оценка роли землеустройства в революционных преобразованиях аграрного строя нашей страны, и в частности в осуществлении коренной перестройки индивидуального крестьянского хозяйства в общественно-коллективное, подробно им очерчена в двухтомной монографии «Аграрная революция в России» (1966 г.), удостоенной Государственной премии.
В 20-е годы возникло и так называемое математическое, или техника-геодезическое, направление в землеустроительной науке; оно было представлено работами В. И. Киркора, В. Лунева и К. Н. Сазонова. Особое место занимали труды Ф. Г. Некрасова и А. А. Ржаницына; их можно отнести к описательному течению в землеустройстве. Обе эти доктрины выдвигали на первый план формальные моменты землеустроительных действий; сторонники математического направления, по существу, сводили все многообразие землеустроительных работ к делению площадей и другим техническим приемам, описательного направления — к анализу правовых норм и процессуальных особенностей землеустройства.
Принципиально новая ситуация возникла с началом массовой коллективизации сельского хозяйства. Потребовалась разработка новых методов землеустройства, которые должны были обеспечить быструю замену единоличного земельного уклада деревни на коллективный. Активным пропагандистом новых методов землеустройства был проф. И. Д. Шулейкин (1901 — 1938 гг.). Им были предложены и обоснованы три формы землеустройства:
простейшее землеустройство (землеуказания) коллективных хозяйств в период их образования;
углубленное землеустройство — организация территории для механизированного и индустриального производства крупных колхозов и совхозов;
переходная форма — землеустройство хозяйств, для которых простейшего землеустройства недостаточно, а углубленное преждевременно.
Встречались и крайние точки зрения. Так, руководитель «Трактороцентра» агроном А. А. Маркевич выступил в печати с теорией «снятия землеустройства». Он утверждал, что с «... организацией машинно-тракторных станций навсегда исчезнет проблема землеустройства со всеми ее специфическими трудностями». Эта концепция встретила решительный отпор со стороны экономистов-аграрников и научной землеустроительной общественности, но успела сыграть свою отрицательную роль, вызвав сомнения в перспективах землеустройства и дезориентировав на какой-то период землеустроительную службу.
Массовое создание колхозов и совхозов — крупных общественных предприятий — потребовало от землеустроительной науки решения трудной задачи — разработать методику организации территории крупных хозяйств. Для этого использовались новые
162
формы организации научной работы. Так, в Московском межевом институте было создано научно-исследовательское бюро, которое в дальнейшем было преобразовано в Научно-исследовательский институт организации территории (НИИОТ), входивший в систему ВАСХНИЛ. Его возглавил И. Д. Шулейкин 1, в нем активно работали Н. И. Прокуронов, Н. Н. Бурихин, С. А. Удачин, С. Д. Черемушкин и другие ученые. Землеустроительная наука непосредственно увязывалась с практикой; разработанная в бюро методика легла в основу инструкции по землеустройству зерновых совхозов, а затем и сборника инструкций по организации территории совхозов разных направлений (1932 г.).
В 30-е годы появилась как разновидность теории однократности землеустройства концепция универсальной организации территории путем разбивки ее на 100-гектарные квадратные клетки без учета рельефа, почв и ситуации. Сторонники «универсального» землеустройства считали, что любую организацию территории можно будет производить путем группировки таких клеток. Была даже предпринята попытка осуществить эту доктрину в некоторых южных регионах, но вскоре прекращена ввиду ее явной несостоятельности.
Для решения важнейших задач организационно-хозяйственного укрепления колхозов и совхозов наукой были разработаны содержание и методика внутрихозяйственного землеустройства, опубликованные в ряде книг и брошюр, авторами которых были С. А. Удачин, Н. И. Прокуронов, Н. Н. Бурихин, Я. М. Цфасман, А. И. Баранчук, С Д. Черемушкин, Е. Е. Буров, В. В. Редькин, И. Д. Шулейкин, П. П. Шердюков и др. В них рассматривались экономическая сущность землеустройства, его содержание, составные части и элементы, взаимозависимость организации производства и территории, содержание комплексных обследований и использование их материалов при землеустройстве, специфика методики внутрихозяйственного землеустройства в зерновых и животноводческих совхозах и колхозах, а также в пригородных зонах крупных промышленных новостроек страны. Экспериментально исследовалось влияние рельефа на использование машинно-тракторных агрегатов, разрабатывались параметры полей севооборотов и бригадных (агрегатных) участков с учетом рельефа,
1 И. Д. Шулейкин в духе того времени обрушился с критикой на теории С). А. Хауке, назвав их буржуазно-вредительскими. В 1937 г. оба они были репрессированы; их доброе имя теперь восстановлено. О. А. Хауке, как и А. В. Чаянов, ратовал за сохранение семейно-крестьянских трудовых форм хозяйства и свободного выбора форм землепользования. Но и теперь нельзя согласиться с его толкованием землеустройства как лишь правоизменяющего акта и с отнесением внутрихозяйственного землеустройства к агрономическому переустройству. Идеи видных представителей старой землеустроительной школы (О. А. Хауке, И 11. Рудина, М. M. Шульгина и др.), в значительной мере связанных с жономической теорией А. В. Чаянова, заслуживают серьезного внимания.
163
почв, пространственных особенностей территории, решались вопросы организации пастбищных угодий.
В этот же период в землеустроительной науке наряду с общепринятой концепцией группы ученых во главе с С. А. Удачиным существовала еще одна, представленная профессором Воронежского СХИ В. В. Редькиным. Главные ее положения были им опубликованы в монографиях «Основные вопросы теории организации хозяйства и территории социалистических сельскохозяйственных предприятий» (1935 г.) и «Землеустройство колхоза» (1945 г.). В этих работах содержались ценные мысли, прежде всего — о необходимости усилить экономическое обоснование землеустроительных проектов. Вместе с тем метод механической привязки каждого элемента организации территории к соответствующему акту или звену схемы воспроизводства в конечном счете приводил к схоластическим, оторванным от жизни и крайне усложненным формулировкам, которые были отвергнуты большинством специалистов.
Выполненные в 30-е годы исследования и обобщение производственного опыта позволили отработать основные положения землеустройства колхозов и совхозов, сформулировать его понятие и содержание, цели, задачи и принципы, предмет и метод теории землеустройства как социально-экономического явления и опубликовать в 1940 г. первый учебник для вузов «Землеустроительное проектирование» под редакцией Н. В. Бочкова и С. А. Удачина.
В последующее десятилетие вышли в свет другие работы, освещающие ряд методических вопросов землеустройства, связанных с программой восстановления и дальнейшего развития народного хозяйства в послевоенный период.
Развернувшееся с 1950 г. укрупнение мелких колхозов поставило перед землеустроителями ряд сложных задач, связанных с организацией землепользований, производства и территории крупных хозяйств. Потребовалось усовершенствование методики межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства с учетом специализации, концентрации и интенсификации производства. Землеустроительная наука обогатилась новыми исследованиями, выполненными работниками МИИЗа и землеустроительных факультетов периферийных сельскохозяйственных вузов. Был опубликован ряд книг и пособий по землеустройству, наиболее известными из которых стали «Теоретические основы социалистического землеустройства» С. А. Удачина, «Руководство по внутрихозяйственному землеустройству» (под ред. С. Д. Черемушкина и С. А. Удачина), сборник «Землеустройство колхозов» (авторы С. А. Удачин, Н. Н. Бурихин, Г. И. Горохов, Н. И. Прокуронов и др.), «Землеустройство колхозов лесостепи» (под ред. Г. И. Горохова), «Внутрихозяйственное землеустройство колхозов степи»
164
М. А. Гендельмана и Е. Б. Житомирского, а также работы И. К. Баранова, М. П. Кунявского, В. П. Прошлякова и др. по организации территории в районах орошения.
В изданных в этот период монографиях, сборниках и журнальных статьях была развита методика землеустроительного проектирования на более широкой основе, применительно к различным зонам страны и природно-экономическим условиям. Исследования базировались на изучении и обобщении производственного опыта, а также на комплексных работах по землеустройству колхозов и совхозов, выполнявшихся экспедициями, организованными кафедрами вузов совместно с органами землеустройства. Впервые были разработаны основные методические приемы землеустройства в зонах затопления земель крупными водохранилищами.
В более совершенном и полном виде были изложены содержание и методика землеустройства во втором издании учебника «Землеустроительное проектирование», вышедшем в 1951 г. под редакцией проф. С. А. Удачина (авторы С. А. Удачин, Г. И. Горохов, Н. Н. Бурихин, Н. И. Про- куронов, Я. М. Цфасман, Г. В. Чешихин и др.). В дальнейшем этот учебник переиздавался еще несколько раз (в 1958, (в 1958, 1962, 1969 гг.).
В послевоенное время окончательно сложилась научная школа советского землеустройства, которую в течение трех десятилетий возглавлял академик ВАСХНИЛ, заслуженный деятель науки РСФСР проф. С. А. Удачин (1903—1974 гг.). Ему принадлежат основные труды по теории и основам методики землеустройства, многочисленные работы по другим вопросам землеустройства и землепользования. В них были сформулированы научное понятие землеустройства, его цели, задачи, закономерности развития и общие принципы. Им было предложено деление землеустройства на два основных вида — межхозяйственное и внутрихозяйственное, разработано содержание внутрихозяйственного землеустройства (его составные части и элементы); все это прочно вошло в практику современного землеустройства. В течение многих лет проф. С. А. Удачин руководил кафедрой землеустроительного проектирования МИИЗа; создание этим научным коллективом фундаментального учебника по землеустроительному проектированию, выдержавшего пять изданий, переведенного на несколько иностранных языков, стало событием в советской землеустроительной науке.
Научные исследования советских ученых-землеустроителей в 60—80-е годы были направлены на дальнейшее развитие теории и совершенствование методики землеустройства. За это время было опубликовано большое число монографий, тематических сборников и журнальных статей, и в наши дни представляющих определенный теоретический интерес и практическую ценность. В них обосновывается методика проведения
165
землеустроительных работ в разнообразных природно-экономических и производственных условиях, вскрываются взаимосвязи между собственно землеустроительными и смежными инженерно-экономическими и техническими вопросами, рассматривается история развития земельных отношений и землеустройства в России.
Важную роль в выработке единых подходов к решению землеустроительных задач, общих теоретических позиций играли регулярно проводимые МИИЗом и землеустроительными факультетами сельскохозяйственных вузов научно-производственные конференции, в которых наряду с учеными участвовали работники проектных институтов и землеустроительной службы. Такие конференции проводились также руководящими органами землепользования и землеустройства.
С 1967 г. в Москве функционировал Государственный научно-исследовательский институт земельных ресурсов (ГИЗР), выполнявший исследования по использованию земельных ресурсов в стране и по другим вопросам землепользования и землеустройства. Он был одним из организаторов научно-производственных конференций, координатором научных исследований, издавал тематические сборники. Широкое развитие получило и высшее землеустроительное образование. Помимо старейшего в стране Государственного университета по землеустройству (ему в 1979 г. исполнилось 200 лет), успешно функционируют землеустроительные факультеты в крупнейших сельскохозяйственных вузах России — Воронежском, С.-Петербургском, Омском, Пермском, Красноярском, Приморском (г. Уссурийск), а также в Новочеркасском гидромелиоративном институте. Научные работники этих институтов ведут разнообразные исследования в области методики землеустройства применительно к особенностям районов их расположения.
3 ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ НАУКИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
В связи с экономической реформой, приводящей к изменению всей системы земельных отношений, повышением социально-экономического значения земли как средства производства и как природного* ресурса перед землеустройством возникают новые сложные задачи; ниже перечислены важнейшие из них.
1. Схемы землеустройства административных районов становятся объективной основой для разработки территориальных вопросов земельной реформы — формирования фондов перераспределения земель, установления границ территорий, передаваемых органам местного самоуправления и др. Дальнейшее развитие получает межхозяйственное земле-
166
устройство в связи с образованием землевладений и землепользований крестьянских (фермерских) хозяйств, малых кооперативов, садоводческих товариществ.
2. Повышается потребность в разработке комплекса задач экономического, правового и технического обоснования проектов предоставления земель (образования землепользований и землевладений) для несельскохозяйственных целей.
3. Назрела необходимость в серьезном совершенствовании противоэрозионной организации территории в районах и хозяйствах с повышенной опасностью водной и ветровой эрозии. Научно обоснованные проекты внутрихозяйственного землеустройства в таких зонах давно уже стали основой комплекса противоэрозионных мероприятий. Однако в ближайшей перспективе предстоит разработать новую систему землеустройства, которая может служить базой адаптивного земледелия.
4. Перед землеустроительной наукой стоят важные задачи, связанные с улучшением использования кормовых угодий. Прежних рекомендаций по устройству их территории сейчас уже недостаточно, они требуют совершенствования и зональной детализации. Предстоит также разработать методику землеустройства культурных орошаемых и улучшенных естественных пастбищ.
5. Остаются нерешенными многие вопросы комплексной увязки землеустроительных и мелиоративных мероприятий, организации территории и орошения. Аналогичные задачи возникают и на осушенных землях.
6. Необходима разработка методики, согласующей реализацию проектов землеустройства с перспективным, текущим и оперативным планированием сельскохозяйственного производства. Это можно сделать с помощью рабочих проектов, доводимых до изготовления проектно-сметной документации по всем составным частям и элементам проекта.
7. Новые задачи возникают в связи с интенсификацией сельскохозяйственного производства и развитием многоукладности в АПК. Предстоит исследовать особенности землеустройства и условиях многообразия форм собственности и форм хозяйствования на земле, массовой реорганизации колхозов и совхозов.
Перечисленные вопросы организации использования земли могут решаться не только в землеустроительных планах, схемах и проектах, но и в разработках, относящихся к планировке, мелиорации и др., но в любом случае — это вопросы землеустройства. Нужна поэтому система увязки любых планировочных работ с землеустройством, унификации научной терминологии, методов подхода к использованию земли в рамочных отраслях и на разных уровнях управления.
Научно-методическое обеспечение землеустроительных деист-
167
вий, их теоретическое обоснование ведутся исходя из различных научных концепций. Некоторые из них, связанные с традиционным пониманием задач межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства, получили сейчас новое звучание и импульсы под воздействием земельной реформы. Следует выделить также новое научное направление, изучающее проблемы образования и устройства территории крестьянских хозяйств и других малых хозяйственных структур.
Самостоятельным разделом землеустроительной науки становится сейчас земельный кадастр. Издавна земельный учет и инвентаризация, регистрация землепользования были неразрывно связаны с землеустройством; теперь к ним добавились качественная характеристика и определение народнохозяйственной ценности угодий, мониторинг земель. Выполнение земельно-кадастровых работ и использование их результатов при землеустройстве стало важнейшей задачей землеустроительной службы. Требуется дальнейшая научная разработка вопросов земельного кадастра в составе общей проблемы управления земельным фондом страны.
В целом состояние землеустроительной науки в России пока не отвечает современным требованиям. Ее роль в научном обеспечении проектных работ по землеустройству и рациональному использованию земли как в межотраслевом плане, так и особенно в сельском хозяйстве недостаточна, не ощущается необходимой увязки землеустройства и экологии. Еще только намечается решение вопросов, возникающих в связи с развитием многоукладной экономики, появлением частной собственности на землю, усложнением земельного оборота.
Для серьёзного прорыва в этих областях необходимо, однако, уточнить некоторые общеметодологические позиции землеустройства; перечислим главные из них.
1. К теории землеустройства относится прежде всего определение понятия, целей, задач, содержания, видов, разновидностей, форм и принципов землеустройства как системы мероприятий по организации рационального использования земли. Теория дает практике возможность ориентации и ясность перспективы. Следовательно, к ней относится не только методология, то есть ответ на вопрос «Что и почему нужно делать?», но и методика, то есть ответ на вопрос «Как и в какой последовательности это делать?».
2. Среди научных проблем следует различать общие и частные, методологические и методические. На основе общих закономерностей функционирования земли как средства производства и природного ресурса формулируются общие принципы организации использования земельных ресурсов, которыми необходимо руководствоваться в любом случае — составляется ли проект или схема, прогноз или план, предусматривающий пути, способы, приемы организации использования земли.
168
Формулировка таких принципов, как и понятий, целей и задач, составляет главное содержание научных основ землеустройства.
3. Проектирование — центральная часть землеустроительного процесса, а научная дисциплина «Землеустроительное проектирование» — учение о методах, правилах и приемах составления и экономического обоснования проектов — одна из важнейших отраслей знаний о землеустройстве, основа всей землеустроительной науки.
Прежде общеметодологические основы землеустройства излагались в курсе «Землеустроительное проектирование» и составляли содержание его теоретического раздела. Теперь, когда выделилась отдельная дисциплина «Научные основы землеустройства», а также ряд других («Экономико-математические методы и моделирование в землеустройстве» , «Планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов» и т. д.), нужно более четко определить их задачи и содержание.
4. Землеустройство следует рассматривать как сложный инженерно-экономический комплекс мероприятий. То, что оно включает систему мероприятий по осуществлению земельного законодательства, не ослабляет его экономическую, сущность. Посредством земельного законодательства регулируются земельные отношения как часть производственных отношений в обществе. Землеустройство же оказывает воздействие и на само производство, и на его территориальную организацию. Его целью остается максимальная экономическая эффективность хозяйствования.
5. Землеустройство можно оценивать и как вид инженерного искусства. Инженерными землеустроительными и геодезическими приемами обеспечиваются все технические результаты землеустройства — границы, площади, местоположение землевладений и землепользований, угодий, хозяйственных массивов и участков. В этом заключается специфика землеустройства, отличающая его от других видов инженерного искусства, а также от различных смежных экономических, технических и организационно-правовых мероприятий, с которыми оно находится во взаимосвязи и взаимозависимости. Вместе с тем границы, площади, места расположения массивов и участков, равно как и линейные элементы, организующие территорию (дороги, каналы, лесные полосы и др.), должны быть тщательно экономически обоснованы. Критерием здесь является экономический эффект, соответствие требованиям производства. По этой причине науку о землеустройстве относят к экономическим. В то же время следует более интенсивно развивать дисциплины, изучающие инженерно-техническую, эколого-ландшафтную и правовую стороны землеустройства (инженерная геодезия, фотограмметрия, геодезические работы при землеустройстве, вычислительная техника и програм-
168
мирование, земельное право, сельскохозяйственная картография, землеустроительное черчение, ландшафтоведение и др.).
6. В современном практическом землеустройстве и землеустроительной науке все шире применяются компьютеры, различные экономико-математические методы. Это позволяет повысить уровень как исследований, так и проектирования. Кроме того, нужно больше использовать новейшую графическую и измерительную технику, поскольку одной из специфических черт землеустройства является графический способ изображения проектных решений и картографический способ их фиксирования.
7. Использование земли как всеобщего средства производства, как главного средства сельскохозяйственного производства и как природного ресурса имеет различные аспекты — социальный, экономический, экологический, технологический, технический, организационно-хозяйственный, правовой. Каждый из них является предметом исследования той или иной научной дисциплины, призванной выявлять и обобщать соответствующие закономерности, формулировать цели и задачи, принципы и методы подхода к решению конкретных задач, обосновывать дефиниции (научные определения) и терминологию. В землеустройстве объектами исследования являются главным образом социально-экономический и организационно-хозяйственный аспекты использования в сочетании с экологическим.
8. Одна из насущных задач современного землеустройства — совершенствование уже составленных и перенесенных в натуру землеустроительных проектов в целях возможно меньшей ломки уже принятых хозяйствами проектных элементов. Организация территории должна соответствовать производственным задачам, которые поставлены не только на текущий период, но и на более далекую перспективу. Методика обоснования землеустроительных проектов в связи с этим также нуждается в улучшении. В них нередко встречаются агрообоснования, составленные с завышенной точностью, и в то же время нет даже элементарных экономических обоснований собственно землеустроительных решений. Вообще, нужно упорядочить систему показателей и экономических расчетов, требуемых для обоснования проекта.
Следует также обратить внимание на экспериментальную проверку и уточнение ряда нормативов, применяющихся при землеустроительном проектировании. Некоторые из них были разработаны много лет назад (длина гона, допустимые уклоны, конфигурация и соотношение сторон участков и др.), и их соответствие требованиям современной техники и технологии порой проблематично.
Важнейшими условиями успеха в предстоящих исследованиях являются историзм, объективность, применение экономических и специфических землеустроительных методов, учет экономи-
170
ческих и социальных последствий землеустроительных действий. Кроме того, нужен постоянный творческий контакт работников науки и производства. Законом должно стать доведение любого исследования до выработки конкретных рекомендаций по решению насущных землеустроительных задач. Только в этом случае землеустроительная наука сможет выполнить возложенную на нее миссию по методологическому и методическому обоснованию земельной реформы.
Контрольные вопросы
1. Что является задачей и предметом исследования в землеустроительной науке?
2. Каковы основные этапы развития теории землеустройства?
3. Какие направления существовали в землеустроительной науке в 20—30-е годы?
4. Какие теории 20—30-х годов оказались ошибочными?
5. Каковы особенности землеустроительной науки 60—80-х годов?
6. Какие новые задачи возникли в теории и практике землеустройства в связи с экономической реформой?
7. Каковы основные методологические позиции современной землеустроительной науки?
УЧЕБНОЕ ИЗДАНИЕ
ТРОИЦКИЙ Виктор Павлович, ВОЛКОВ Сергей Николаевич ГЕНДЕЛЬМАН Моисей Аронович, НОСОВ Серафим Иванович
НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА
Учебник для вузов
Художественный редактор В. А. Чуракова, Технический редактор
Е. М. Владимирская. Корректор Н. А Соколова
ИБ 6975
Лицензия № 010159 от 04.01.92 г.
Сдано в набор 05.01.94. Подписано в печать 30.09.94. Формат 60x88 1/16. Бумага кн.-журн. Гарнитура Таймс.
Печать офсетная. Уел. п. л. 10,78. Усп. кр.-отт. 10,90. Уч.-изд. л. 10.57. Изд. № 469. Тираж 1100 экз.
Заказ 2053. «С» 006.
Государственное предприятие Ордена Трудового Красного Знамени издательства «Колос», 107807,
ГСП-6, Москва, Б-78, ул. Садовая-Спасская, 18.
Московская типография 9 Комитета РФ по печати. 109033, Москва, ул. Волочаевская, 40