О некоторых проблемах выдела земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в счет земельных долей
О некоторых проблемах выдела земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в счет земельных долей // Векторы развития законодательного обеспечения государственной земельной политики: опыт ХХ века и современность : Сборник материалов международной научно-практической конференции, Москва, 18 декабря 2018 года. – Москва: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования Государственный университет по землеустройству, 2018. – С. 313-319. – EDN HUWMZG.
О некоторых проблемах выдела земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в счет земельных долей
Законами РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 года и «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 года впервые определялись право и порядок выдела земельных участков в собственность из земель сельскохозяйственного назначения. Члены колхозов, работники совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, пожелавшие выйти из их состава и самостоятельно вести крестьянское хозяйство, имели право подать заявление в администрацию хозяйства, указав предполагаемую площадь земельного участка, его местоположение и иные предусмотренные сведения. Администрации вменялось в обязанность рассмотреть заявление и передать его вместе с приказом руководителя предприятия, с представлением сельского (поселкового) Совета в районный (городской) Совет народных депутатов. Обязанностью последнего являлось принятие соответствующего решение о выделе земельного участка. На основании решения органы землеустройства подготавливали материалы для отвода земельного участка в натуре (на местности) и выдавали государственный акт, удостоверяющий право собственности на землю.
В дальнейшем порядок выдела уточнялся указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, а с 28 января 2003 г. по настоящее время регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Независимо от изменений в порядке выдела совершенствовалась система кадастрового учёта и вместе с ней – состав документов и процедура описания местоположения земельных участков, также менялся состав специальных субъектов, уполномоченных на её проведение.
Для описания местоположения образованных в порядке выдела земельных участков сельскохозяйственного назначения практиковались три способа: текстовой, графический и координатный. Текстовой способ в основном применялся в распорядительных актах органов государственной власти для описания места выдела и указывал на номер поля в севообороте или близость к общеизвестному географическому объекту. В землеустроительной документации по отводу, а позднее по межеванию земель использовалось графическое описание местоположения земельного участка. На копиях фрагментов монохромных землеустроительных планов (карт) масштаба 1:10 000 цветом обозначался выделяемый земельный участок. Графическое описание нередко сопровождалось текстовым описанием прохождения границы участка и смежных землепользователей. В государственном акте, удостоверяющем право собственности, применялось графическое описание, часто сопровождающееся геодезическими данными в виде горизонтальных проложений и дирекционных углов (иногда румбов). С принятием в 2000 году Федерального закона «О государственном земельном кадастре» в землеустроительной документации, предназначенной для проведения кадастрового учёта, параллельно с графическим и текстовым описанием начало внедряться координатное описание местоположения границ выделяемых земельных участков. Применение координатного метода буксовало из-за низкой плотности пунктов геодезической основы, ограничений на получение их координат и недостатка подготовленных специалистов для выполнения таких резко возросших в объёме и трудоёмкости (с использованием классических методов геодезии) видов землеустроительных работ. Кроме того существовала правовая неопределённость с установлением системы координат для ведения кадастрового учёта. Землеустроительная документация нередко выполнялась в условных, местных системах координат (имеющих связь с принятой в настоящее время для ведения кадастрового учёта системой координат), а также в разных системах и зонах общегосударственных систем координат.
С начала действия в 2008 году Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» местоположение границ земельных участков описывается только посредством определения координат характерных точек таких границ в системах координат, установленных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений (настоящее время – органом регистрации прав).
С момента возникновения у работников колхозов (совхозов) права получить в собственность ЗУ в порядке выдела из земель сельскохозяйственного назначения минуло 27 лет. Пик выделов возник после принятия закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и продлился порядка 5-8 лет. На спаде активности стало очевидно, что не все собственники земельных долей воспользовались своим правом на долю, и для вовлечения в производственный и гражданский оборот неиспользуемых земель законодатель в 2010 году, внеся поправки в указанный закон, ввёл понятие «невостребованная земельная доля» и установил порядок перехода прав на них к органам местного самоуправления. Изменения в законодательстве стимулировали активность выделов, обусловленную желанием не утратить право на земельную долю и, как следствие, на материальную выгоду. Надо полагать, что эта законодательная инициатива явились одной из причин получения высоких урожаев зерновых культур в России в последние несколько лет.
В настоящее время процесс образования земельных участков в порядке выдела земельных долей не завершён, им пользуются в основном лица, получившие земельную долю по наследству или приобретшие невостребованную земельную долю из муниципальной собственности. В условиях, когда большинство долей уже выделено, а границы оставшегося земельного участка координатно не описаны и не учтены в ЕГРН, в процессе выдела возникают две основные проблемы.
Первая проявляется, как правило, уже после регистрации прав на выделенный участок. Собственнику становится известно, что выдел проведён с наложением (пересечением) на ранее учтённый земельный участок, местоположение которого не учтено в ЕГРН в принятой для кадастрового учёта системе координат, или учтено в ЕГРН с ошибкой в местоположении, или с наложением на земли недолевой собственности (например, на фонд перераспределения), и собственники участка, на который произошло наложение, требуют признать выдел незаконным, а право отсутствующим.
Вторая проблема обнаруживается в процессе подготовки проекта межевания. Кадастровый инженер, анализируя сведения ЕГРН, приходит к выводу об отсутствии территории, на которой собственники долей вправе осуществить выдел: вся территория так называемого материнского участка занята. То есть право на земельную долю есть, а натурализовать его посредством определения границ невозможно, поскольку она (доля) не обеспечена территорией для выдела. Причин описанной ситуации может быть несколько. Это и несоответствие размера доли площади первоначального материнского участка, и сокращение его площади по различным причинам, а также ошибочность вывода кадастрового инженера из-за непроведения всех необходимых действий при подготовке проекта межевания.
У обеих проблем, несмотря на кажущуюся разнохарактерность, есть общие корни. И связаны они, как показывает практика, в первую очередь с процессом разработки проекта межевания земельных участков, выделяемых в счёт земельных долей. Опишем идеальную модель разработки проекта. Она состоит из двух этапов исследования: технического и юридического.
На первом этапе, используя землеустроительную документацию , определяется местоположение материнского земельного участка и земельных участков, образованных в порядке выдела долей и описанных текстовым и графическим способами или в системе координат, не используемой в настоящее время для ведения кадастрового учёта.
Сопоставляя местоположение материнского земельного участка с границами кадастрового деления на публичной кадастровой карте, определяются номера кадастровых кварталов, в пределах которых расположен материнский участок, и запрашиваются кадастровые планы территории (КПТ) в т. ч. на нулевой квартал.
Все земельные участки, отражённые в текстовой части КПТ, разделяются на группы: участки, границы которых учтены в принятой для ведения кадастрового учёта системе координат (как расположенные на территории материнского участка, так и расположенные за пределами территории материнского участка); участки, границы которых учтены в не принятых для ведения кадастрового учёта системах координат (как образованные из материнского участка, так и образованные не из материнского участка); ранее учтённые земельные участки, сведения о местоположении границ которых в ЕГРН отсутствуют (как образованные из материнского участка, так и образованные не из материнского участка).
Проверяется соответствие площадей земельных участков, учтённых в системе координат, принятой для ведения кадастрового учёта, расположенных на территории материнского участка и отражённых в текстовой и графических частях КПТ, поскольку известны случаи исчезновения из графической кадастровой базы границ земельных участков, участков единого землепользования или части контуров многоконтурных участков.
Определяется связь земельных участков, местоположение которых описано в землеустроительной документации, с соответствующими им сведениями ЕГРН.
Нередко в описаниях границы земельных участков, учтённых в системе координат, принятой для ведения кадастрового учёта, содержатся ошибки в местоположении земельного участка. Их обнаружение без сравнения с фактическим местоположением невозможно. Такие ошибки часто выявляются при сопоставлении местоположение границ, учтённых в ЕГРН, со спутниковым фотоизображением земной поверхности. Невыявление таких ошибок может привести к формированию ошибочного суждения о наличии свободной территории.
Для определения фактического местоположения земельных участков, учтённых в не используемой в настоящее время системе координат, анализируются документы, содержащиеся в реестровом (ранее кадастровом) деле, на основании которых сведения вносились в государственный кадастр. Как правило, в этих документах содержатся схемы размещения земельных участков, по которым можно определить место выдела. Также графический материал может содержаться в деле правоустанавливающих документов.
В результате проведения технического этапа исследования должен сформироваться перечень всех земельных участков, когда-либо образовывавшихся на территории материнского участка и из него.
На следующем этапе проводится правовое исследование, в результате которого выясняются права на земельные участки посредством исследования актуальных выписок из ЕГРН и документов, содержащихся в реестровых делах, а также посредством направления запросов в орган регистрации прав. Цель этого этапа – исключить из созданного на техническом этапе перечня земельные участки, на которые отсутствуют зарегистрированные и действительные права. Необходимо обратить внимание, что не редки случаи, когда собственники долей после постановки на кадастровый учёт не регистрировали права на ЗУ, образовывали другие участки в иных местах. В настоящее время орган регистрации прав проводит работы по исключению таких земельных участков из ЕГРН. Процесс этот длительный, исключить в судебном порядке бывает гораздо проще, но это не всегда возможно. Например, когда собственники нескольких земельных долей регистрировали своё право в таких земельных участках, эквивалентных значительно большему количеству земельных долей, через суд, доказывая, что в материнском участке физически отсутствует место для выдела. Такой участок не будет снят с учёта, но он занимает территорию, на которой возможно было бы осуществить выдел.
Известны случаи, когда одни и те же доли выделялись дважды. Первый раз выделялись и регистрировались до вступления в силу Федерального закона от 21 июня 1997 года «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Второй раз – в соответствии с указанным законом. Следовательно, один из выделов возможно признавать в судебном порядке недействительным, а территорию под этим земельным участком свободной.
В границах материнского участка почти всегда встречаются земельные участки, образованные не в порядке выдела из соответствующих земель долевой собственности, а образованные по процедуре выдела из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, следовательно, не законно. Также известны случаи, когда границы земельного участка, выделенные из материнского участка одного предприятия, по желанию собственника сформированы на территории другого материнского участка.
Как видно из описанной процедуры, в настоящее время процесс подготовки проекта межевания для выдела земельного участка из участка, находящегося в долевой собственности, – не просто объёмное исследование, но практически расследование, для проведения которого нужен не только значительный профессиональный опыт, но и научный навык проведения исследований.
В силу закона право на подготовку такого проекта есть только у кадастрового инженера, но у него нет таких возможностей. Как описано выше, для этого необходимо изучение документов, предназначенных для служебного пользования: кадастровые дела, дела правоустанавливающих документов и ряда документов государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства. Ограничений по использованию этих документов, как правило, не возникает при проведении исследования судебным экспертом-землеустроителем в силу его процессуальных возможностей при постановке задачи по определению наличия свободных земель судом. Но и тут есть сложность: далеко каждый эксперт, как и кадастровый инженер, обладает достаточным опытом для проведения подобных исследований. Для устранения этой сложности необходима разработка и валидация соответствующей экспертной методики.