Землеустройство (2013)
УДК 332.3 ББК 65.32—5я73
Рецензент: П. Ф. Лойко, член-корреспондент Россельхозакадемии, доктор экономических наук, профессор.
Волков С. Н. Землеустройство. Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений. / С. Н. Волков. — М.: ГУЗ, 2013. — 992 с. - ISBN: 978-5-9215-0209-3.
Изложены вопросы теории и практики землеустройства, основные этапы его развития в нашей стране, описана система землеустройства в Российской Федерации, её цели, задачи и содержание. Рассмотрены виды, формы и объекты землеустройства, даны необходимые сведения по изучению земель в ходе землеустройства, а также по планированию и организации рационального использования земель и их охраны, изложены принципы, методы и содержание землеустроительного проектирования.
Для студентов, бакалавров, магистров, аспирантов, кадастровых инженеров и работников производства в области землеустройства и кадастров.
© Государственный университет по землеустройству, 2013.
© С. Н. Волков, 2013.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 14
Часть I. ОСНОВЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА 19
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА 20
Глава 1. Земля как часть природы и объект общественных отношений 20
1.1. Понятие и функции земли в экономике государства.
Рациональное использование и охрана земель 20
1.2. Земля как природный объект и природный ресурс 27
1.3. Земля как средство производства 31
1.4. Земля как объект социально-экономических отношений 36
Глава 2. Земельный строй и земельные реформы 40
2.1. Земельные отношения и земельный строй 40
2.2. Понятие о землевладении и землепользовании 44
2.3. Формы землепользования и организации территории 46
2.4. Элементы организации территории 48
Глава 3. Земельные ресурсы и их использование 51
3.1. Виды хозяйственного использования и правового положения земель 51
3.2. Характеристика земельного фонда по формам собственности 57
Глава 4. Возникновение, развитие и понятие землеустройства 63
4.1. Объективные причины возникновения и социально-экономическая природа землеустройства 63
4.2. Происхождение понятия «землеустройство» в России 66
4.3. Научные теории землеустройства 69
4.4. Определение землеустройства 74
Глава 5. Землеустройство и другие сферы земельно-хозяйственной деятельности 81
5.1. Землеустройство, государственное регулирование земельных отношений и управление земельными ресурсами 81
5.2. Землеустройство, регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним 82
5.3. Землеустройство, земельный кадастр (кадастр недвижимости) и мониторинг земель 83
5.4. Землеустройство и оценка земель 85
5.5. Землеустройство, геодезические, картографические
и обследовательские работы 87
3
5.6. Землеустройство и земельно-информационные системы 88
5.7. Землеустройство, переселение и расселение 90
5.8. Землеустройство и мелиорация земель 92
5.9. Землеустройство и организация производства в сельскохозяйственных предприятиях 93
5.10. Землеустройство и религия 94
Глава 6. Закономерности развития землеустройства 98
6.1. Землеустройство как составная часть общественного способа производства 98
6.2. Соответствие содержания, видов и форм землеустройства характеру производительных сил и производственных (земельных) отношений 99
6.3. Государственный характер землеустройства 101
6.4. Влияние землеустройства на эффективность хозяйствования 104
6.5. Соответствие содержания и методов землеустройства уровню научно-технического прогресса 105
Глава 7. Цель, задачи и принципы землеустройства 107
7.1. Обоснование необходимости проведения землеустройства 107
7.2. Цель, характер и функции землеустройства 109
7.3. Принципы землеустройства 112
Глава 8. Виды, формы и объекты землеустройства 118
8.1. Виды и формы землеустройства 118
8.2. Межхозяйственное землеустройство 123
8.3. Внутрихозяйственное землеустройство 128
8.4. Участковое землеустройство 131
8.5. Объекты землеустройства 132
Глава 9. Особенности землеустройства различных территорий 139
9.1. Землеустройство сельскохозяйственных организаций 139
9.2. Землеустройство в городах и других населённых пунктах 141
9.3. Землеустройство в районах Крайнего Севера 142
9.4. Землеустройство в регионах с негативными явлениями в состоянии земель 143
9.5. Землеустройство в районах эксплуатации сырьевых ресурсов 144
9.6. Землеустройство на землях, находящихся в федеральной собственности 146
Глава 10. Свойства земли и природные условия, учитываемые при землеустройстве 150
10.1. Свойства земли, учитываемые при землеустройстве 150
10.2. Пространство и рельеф 151
10.3. Почвенный и естественный растительный покров 154
10.4. Климатические, гидрогеологические и гидрографические условия 157
Глава 11. Экономические и социальные условия, учитываемые при землеустройстве 160
11.1. Экономические условия 160
11.2. Социальные условия 163
11.3. Связь землеустройства с перспективами экономического и социального развития 166
11.4. Эффективность землеустройства 169
Глава 12. Система землеустройства в Российской Федерации 173
12.1. Понятие и составные части системы землеустройства 173
12.2. Нормативное правовое регулирование проведения землеустройства. Землеустроительные действия 174
12.3. Землеустроительный процесс 180
12.4. Землеустроительная документация 181
12.5. Государственные органы, исполняющие функцию по оказанию государственных услуг в сфере землеустройства 184
12.6. Государственное и муниципальное регулирование проведения землеустройства 189
12.7. Участники землеустройства 190
12.8. Организация и порядок проведения землеустройства 193
12.9. Финансирование проектно-изыскательских работ по землеустройству 196
12.10. Федеральный государственный надзор в области землеустройства 197
12.11. Согласование и утверждение землеустроительной документации и её государственная экспертиза 198
12.12. Государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства 203
12.13. Землеустроительное образование. Наука и международное сотрудничество в сфере землеустройства 208
12.14. Государственное регулирование рынка землеустроительных услуг 214
Раздел 2. ИЗУЧЕНИЕ СОСТОЯНИЯ ЗЕМЕЛЬ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА 218
Глава 13. Обследования и изыскания 218
13.1. Геодезические и картографические работы 218
13.2. Почвенные и геоботанические обследования 230
5
13.3. Обследование земель, подверженных деградации и загрязнению 235
13.4. Обследование земель, подверженных воздействию антропогенных факторов в районах Крайнего Севера 239
Глава 14, Оценка качества земель 244
14.1. Основные понятия и принципы 244
14.2. Методика оценки качества земель 247
14.3. Классификация земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве 259
14.4. Агроклиматическое и сельскохозяйственное зонирование для целей оценки качества земель 262
Глава 15. Оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации 268
15.1. Общие положения и основные понятия 268
15.2. Ландшафтно-экологическое районирование 271
15.3. Особенности геоботанического обследования территории 272
15.4. Оценка качества земель, пригодных для использования под пастбища домашнего северного оленя 275
15.5. Оценка качества земель, используемых в виде охотничьих и рыбопромысловых угодий 278
15.6. Оценка качества земель, используемых в виде промысловых угодий дикоросов 281
15.7. Оценка качества земель, используемых в виде сенокосов и пастбищ для крупного рогатого скота и лошадей 283
15.8. Оценка стоимости земельных угодий по природным биологическим ресурсам 284
Глава 16. Инвентаризация земель 288
16.1. Цели, задачи и принципы инвентаризации земель 288
16.2. Выявление неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешённым использованием земельных участков 293
16.3. Инвентаризация границ земельных участков, используемых сельскохозяйственными организациями и гражданами на различном праве 298
16.4. Инвентаризация земель сельских населённых пунктов 303
Глава 17. Составление тематических карт и атласов состояния и использования земель 308
6
Раздел 3. ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ 314
Глава 18. Основные вилы и содержание работ при планировании и организации рационального использования земель и их охраны 314
18.1. Цели и основные задачи данного вида землеустроительных работ. Место в системе землеустроительной документации 314
18.2. Природно-сельскохозяйственное районирование земель 318
18.3. Зонирование территорий 324
18.4. Разработка Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации 332
18.5. Составление схем землеустройства территорий субъектов Российской Федерации 338
Глава 19. Схемы землеустройства муниципальных образований 342
19.1. Цели и задачи схем землеустройства муниципальных образований 342
19.2. Порядок разработки и содержание схемы
землеустройства муниципального района 346
19.3. Основные положения схемы землеустройства муниципального района 356
Глава 20. Схемы использования и охраны земель 371
20.1. Схемы размещения особо охраняемых природных территорий 371
20.2. Схемы размещения территорий традиционного природопользования в местах проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации 378
20.3. Генеральные схемы организации территории оленьих пастбищ 389
20.4. Схемы зонирования территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан 392
20.5. Схемы противоэрозионных мероприятий 394
20.6. Схемы формирования целевых земельных фондов 400
20.7. Схемы обеспечения земельными участками при расселении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих, уволенных в запас из рядов Вооружённых сил 406
20.8. Схемы размещения земельных участков, предназначенных для жилищного и социального строительства 412
7
Часть II. ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ 415
Раздел 4. ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ О ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОМ ПРОЕКТИРОВАНИИ 416
Глава 21. Методологические вопросы землеустроительного проектирования 416
21.1. Возникновение и развитие землеустроительного проектирования 416
21.2. Проект землеустройства. Проектная документация 421
21.3. Место землеустроительного проектирования в системе землеустройства 423
21.4. Объект и предмет землеустроительного проектирования 425
21.5. Методы землеустроительного проектирования 427
21.6. Принципы землеустроительного проектирования 430
Глава 22. Методика и технологии землеустроительного проектирования 433
22.1. Стадии проектирования 433
22.2. Классификация проектов землеустройства 436
22.3. Технологии проектирования 439
22.4. Организация проектирования 443
Раздел 5. МЕЖХОЗЯЙСТВЕННОЕ (ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ) ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО 446
Глава 23. Понятие и содержание межхозяйственного (территориального) землеустройства 446
23.1. Правовая и землеустроительная оценка действующего законодательства в сфере межхозяйственного землеустройства и необходимость его проведения 446
23.2. Понятие о межхозяйственном землеустройстве 456
23.3. Принципы и причины проведения межхозяйственного землеустройства 460
23.4. Разновидности, формы и задачи межхозяйственного землеустройства 463
23.5. Содержание межхозяйственного землеустройства при организации землевладений и землепользований сельскохозяйственных предприятий (организаций) 467
Глава 24. Процесс и этапы проведения межхозяйственного землеустройства 473
24.1. Процесс межхозяйственного землеустройства 473
24.2. Подготовительные работы 474
24.3. Составление, согласование и утверждение проекта 478
8
24.4. Перенесение проекта в натуру 479
24.5. Оформление и выдача документов, удостоверяющих право собственности на землю, землевладения (землепользования) 482
24.6. Осуществление проекта 485
Глава 25. Образование землевладений и землепользований сельскохозяйственных предприятий (организаций) 487
25.1. Принципы организации землевладений и землепользований сельскохозяйственных предприятий (организаций) 487
25.2. Разработка проекта образования землевладений и землепользований сельскохозяйственных предприятий (организаций) 491
25.3. Особенности межхозяйственного землеустройства при передаче земель в аренду 497
Глава 26. Образование землевладений и землепользований граждан, занимающихся сельскохозяйственным производством 502
26.1. Предоставление гражданам земельных участков для ведения сельскохозяйственного производства
и их оформление. Межевой план земельного участка 502
26.2. Землеустроительные работы по образованию крестьянских (фермерских) хозяйств 506
26.3. Разработка проекта образования землевладения и землепользования крестьянского (фермерского) хозяйства... 512
26.4. Образование земельных участков и организация территории садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан 518
Глава 27. Упорядочение существующих землевладений и землепользований сельскохозяйственных предприятий (организаций) 532
27.1. Понятие и виды недостатков землевладения (землепользования) 532
27.2. Содержание проекта и способы устранения недостатков землевладений и землепользований 533
27.3. Перераспределение земель сельскохозяйственных предприятий при их реорганизации (реформировании) 540
Глава 28. Характеристика и основные принципы образования землепользований несельскохозяйственного назначения 550
28.1. Общие вопросы, связанные с образованием землепользований несельскохозяйственного назначения 550
28.2. Виды несельскохозяйственных землепользований и размеры земельных участков, предоставляемых
для несельскохозяйственных целей 554
9
28.3. Принципы и требования образования землепользований несельскохозяйственного назначения 557
Глава 29. Образование несельскохозяйственных землепользований 561
29.1. Процедура предварительного согласования места размещения объекта 561
29.2. Предоставление земельного участка для несельскохозяйственных целей по результатам торгов 565
29.3. Содержание и основы методики составления проектов образования землепользований несельскохозяйственного назначения 567
Глава 30. Особенности образования различных видов землепользований несельскохозяйственного назначения 578
30.1. Образование землепользований предприятий промышленности, транспорта, энергетики 578
30.2. Межхозяйственное землеустройство в связи с отводом земель для крупных гидротехнических сооружений
и водохранилищ 581
30.3. Рекультивация и землевание нарушенных земель при межхозяйственном землеустройстве 589
30.4. Охрана земли и окружающей природной среды 592
Глава 31. Образование специальных земельных фондов, особо охраняемых природных территорий и территорий традиционного природопользования 598
31.1. Образование земельных фондов различного целевого назначения 598
31.2. Образование особо охраняемых природных территорий 600
31.3. Образование территорий традиционного природопользования в местах проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации 605
Глава 32. Ограничения и обременения (сервитуты) в использовании земельных участков и их учёт при межхозяйственном землеустройстве 615
Глава 33. Описание местоположения и (или) установления на местности границ объектов землеустройства (общие положения) 625
33.1. Порядок описания местоположения границ объектов землеустройства 625
33.2. Составление карты (плана) объекта землеустройства 627
33.3. Правила установления на местности границ объектов землеустройства 632
10
33.4. Требования к точности и методам определения координат характерных точек границ объектов землеустройства 633
33.5. Типы межевых знаков и порядок их установки (закладки) 635
Глава 34. Особенности описания местоположения и (или) установления на местности границ различных объектов землеустройства 637
34.1. Установление Государственной границы Российской Федерации, границ территорий субъектов Российской Федерации и границ муниципальных образований 637
34.2. Описание местоположения и (или) установления на местности границ населённых пунктов 646
34.3. Установление границ территориальных зон и зон с особыми условиями использования территорий 651
34.4. Особенности размещения водоохранных зон и прибрежных защитных полос 656
Глава 35. Межевание земель 661
35.1. Понятие и виды межевания земель 661
35.2. Содержание работ по межеванию земель 664
35.3. Особенности межевания застроенных и подлежащих застройке территорий 670
35.4. Межевание земельного участка или земельных участков, выделяемых в счёт земельной доли (земельных долей) 678
Раздел 6. ВНУТРИХОЗЯЙСТВЕННОЕ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО 687
Глава 36. Задачи и содержание внутрихозяйственного землеустройства 687
36.1. Понятие и задачи внутрихозяйственного землеустройства 687
36.2. Содержание проекта 689
36.3. Порядок и методы разработки проекта 694
Глава 37. Подготовительные и обследовательские работы 700
37.1. Камеральная землеустроительная подготовка 700
37.2. Полевое землеустроительное обследование 710
37.3. Разработка задания на проектирование 719
Глава 38. Размещение производственных подразделений и хозяйственных центров 724
38.1. Содержание и задачи проектирования 724
38.2. Определение организационно-производственной структуры хозяйства, состава, числа и размеров производственных подразделений 727
38.3. Размещение хозяйственных центров 737
38.4. Размещение производственных центров 741
11
38.5. Размещение земельных массивов производственных подразделений 752
Глава 39. Размещение внутрихозяйственных магистральных дорог, водохозяйственных и других инженерных сооружений и объектов общехозяйственного назначения 758
39.1. Задачи и содержание проектирования 758
39.2. Размещение внутрихозяйственных магистральных дорог 759
39.3. Размещение мелиоративных и водохозяйственных объектов, других инженерных сооружений 765
Глава 40. Организация угодий и севооборотов 769
40.1. Понятие, задачи и содержание организации угодий и севооборотов 769
40.2. Определение состава и структуры угодий 771
40.3. Трансформация, улучшение и размещение угодий 777
40.4. Обоснование проектируемой организации угодий 789
Глава 41. Организация системы севооборотов 792
41.1. Установление типов и видов севооборотов 792
41.2. Определение числа и площадей севооборотов 812
44.3. Размещение севооборотов 817
Глава 42. Устройство территории севооборотов 824
42.1. Задачи и содержание устройства территории севооборотов 824
42.2. Размещение полей севооборотов и рабочих участков 825
42.3. Размещение полезащитных лесных полос 844
42.4. Размещение полевых дорог 848
42.5. Размещение полевых станов и источников полевого водоснабжения 849
42.6. Порядок и типовые решения устройства территории севооборотов 851
Глава 43. Устройство территории многолетних насаждений 858
43.1. Устройство территории садов 858
43.2. Устройство территории виноградников 866
43.3. Устройство территории ягодников 869
43.4. Устройство территории плодовых и виноградных питомников 871
Глава 44. Устройство территории пастбищ 873
44.1. Закрепление пастбищ за животноводческими фермами (комплексами) и организация пастбищеоборотов 874
44.2. Размещение гуртовых, отарных участков 877
44.3. Размещение загонов очередного стравливания 881
44.4. Размещение летних лагерей 886
12
44.5. Размещение водоисточников и водопойных пунктов 887
44.6. Размещение скотопрогонов 888
Глава 45. Устройство территории сенокосов 891
Глава 46. Оформление и выдача документации, осуществление проектов внутрихозяйственного землеустройства 896
46.1. Оформление и выдача землеустроительных документов 896
46.2. Осуществление проекта 898
46.3. Авторский надзор за осуществлением проекта и землеустроительное обслуживание сельскохозяйственного предприятия 903
Раздел 7. РАБОЧИЕ ПРОЕКТЫ В ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВЕ 906
Глава 47. Задачи, содержание и методика составления рабочих проектов 906
47.1. Задачи и содержание рабочего проекта 906
47.2. Объекты и стадии рабочего проектирования 908
47.3. Виды рабочих проектов и их классификация 910
47.4. Последовательность разработки проекта и его состав 913
47.5. Сметно-финансовые расчёты 914
47.6. Обоснование и осуществление рабочих проектов 920
Глава 48. Рабочие проекты по использованию и охране земельных угодий 925
48.1. Рабочие проекты по защите почв от эрозии 925
48.2. Рабочий проект агролесомелиоративных мероприятий 926
48.3. Рабочий проект строительства противоэрозионных гидротехнических сооружений 930
48.4. Рабочий проект засыпки и выполаживания оврагов 934
48.5. Рабочий проект строительства противооползневых сооружений 940
48.6. Рабочий проект улучшения кормовых угодий 945
48.7. Рабочий проект создания и устройства территории орошаемых культурных пастбищ 947
48.8. Рабочий проект освоения солонцовых земель 950
48.9. Рабочий проект создания и устройства территории многолетних насаждений 951
48.10. Рабочий проект рекультивации нарушенных земель 954
48.11. Рабочий проект землевания малопродуктивных угодий 957
48.12. Рабочие проекты устройства территории пашни 965
ПРИЛОЖЕНИЯ 975
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 990
13
ВВЕДЕНИЕ.
Российская Федерация обладает огромными земельными ресурсами. По состоянию на 1 января 2012 г. земельный фонд страны составлял 1709,8 млн. га, в том числе 221,3 млн. га (12,9%) сельскохозяйственных угодий и 125,3 млн. га (7,3% общей площади) пашни.
Россия занимает 12,9% суши земного шара, удельный вес пашни составляет 9,5% от всех распаханных земель в мире, площадь под лесами равна почти 21% от мировых лесопокрытых территории. Наша страна располагает 55% самых плодородных чернозёмных почв мира, имеет 50% запасов пресной воды и 60% запасов древесины хвойных пород.
В условиях мирового продовольственного, энергетического и финансового кризисов российские земли, леса, недра и воды — это мощнейший мировой природно-ресурсный потенциал и основное конкурентное преимущество развития экономики Российского государства перед другими странами. В связи с этим источники развития и процветания нашей страны в XXI веке Россия должна искать, прежде всего, в сфере организации рационального использования земель и их охраны. Это объясняется тем, что земля является основным средообразующим компонентом природы, материальным условием жизни и деятельности людей, базой для размещения и развития всех отраслей экономики, главным средством производства в сельском хозяйстве, основным источником получения продовольствия, а в последние годы — и биоэнергетических ресурсов.
Вместе с тем, сельскохозяйственное производство в России осуществляется главным образом в неблагоприятных природных условиях. Биологическая продуктивность большей части земель невысока, что объясняется их географическим положением и непрекращающейся динамикой постепенного ухудшения качества почв.
Кроме этого, в ходе земельной реформы, проводимой с 1991 г. и не законченной в настоящее время, возникли проблемы с использованием земель сельскохозяйственного назначения. Главные задачи земель-
14
ной реформы, намеченные «Республиканской программой проведения земельной реформы на территории РСФСР» от 18.01.1991 №30 и Федеральной целевой программой «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999—2002 годы» от 26.06.1999 №694, связанные с перераспределением земли, повышением эффективности её использования, созданием условий для увеличения социального, инвестиционного и производительного потенциала земли, превращения её в мощный самостоятельный фактор экономического роста, не были решены в процессе земельных преобразований.
Это обусловлено недооценкой роли землеустройства в ходе осуществления земельной реформы и потерей государством функции планирования и организации рационального использования земель и их охраны, что противоречит мировым тенденциям и принципам1.
При проведении земельной реформы роль землеустройства постоянно снижалась и была сведена только к оформлению решений, принимаемых органами местного самоуправления по вопросам перераспределения земель и наделения земельными участками граждан. Зачастую данные решения вообще не подкреплялись землеустроительными работами и землеустроительной документацией. В связи с этим повсеместно была нарушена устойчивость и компактность землевладений и землепользований, существующая организация их территории, деформирована специализация и экономика вновь организованных хозяйствующих субъектов.
Выделение земельных участков гражданам и юридическим лицам для осуществления сельскохозяйственного производства проводилось без должного учёта перспектив развития и оптимизации размеров землепользований. При этом приватизация и передача им земель в собственность была проведена только по сельскохозяйственным угодьям. Все несельскохозяйственные угодья были переданы сельскохозяйственным предприятиям на праве постоянного (бессрочного) пользования. Это привело к тому, что вновь образованные хозяйствующие субъекты используют землю в пределах бывших границ одновременно на правах собственности (коллективно-долевой или совместной), аренды, постоянного пользования. На их территориях не выделены массивы земель, соответствующие невостребованным земельным долям, собственники которых не реализовали свои права по распоряжению ими, что приводит к обезличке в использовании земель.
До сих пор земельная собственность юридических и физических лиц не сформирована, что требует проведения землеустроительных работ, обеспечивающих постановку земельных участков сельскохозяйственных организаций на государственный кадастровый учёт на 70% их территории. Более 30 млн. га сельскохозяйственных угодий в настоящее время не
1 См. «Добровольные руководящие принципы ответственного государственного регулирования вопросов владения и пользования земельными, рыбными и лесными ресурсами в контексте национальной продовольственной безопасности». — Комитет по всемирной продовольственной безопасности. 38-я (специальная) сессия. — ФАО.: Рим, Италия, 11 мая 2012 г. — 45 с.
15
используется, 21,8 млн. га земель относится к категории невостребованных земельных долей, а 46,0 млн. га находятся в фонде перераспределения и ждёт включения в активный сельскохозяйственный оборот.
Несоблюдение землеустроительного процесса, привлечение к выполнению землеустроительных работ некомпетентных в профессиональном отношении организаций и частных лиц привело к грубым нарушениям земельного законодательства. Так, повсеместно наблюдается выделение земель для индивидуального жилищного и дачного строительства и иных целей на землях особо охраняемых природных территорий, в охранных и санитарно-защитных зонах. Имеют место случаи самовольного захвата земель, незаконного перевода земель из одной категории в другую.
В преобладающем большинстве выданных документов, удостоверяющих права граждан и юридических лиц на землю, не отражались сервитуты, ограничения и обременения прав на использование земель. Наблюдается увеличение изъятия ценных сельскохозяйственных угодий, в том числе и мелиорированных земель, для несельскохозяйственных целей. Орошаемые и осушаемые земли неправомерно изымаются для садоводства, огородничества, индивидуального жилищного и дачного строительства. Значительные площади земель, переданных в ведение органов местного самоуправления для расширения личных подсобных хозяйств, выпаса скота и сенокошения сельскими жителями, во многих случаях, особенно в пригородных зонах крупных городов, были заняты под коттеджное и дачное строительство.
Повсеместно прекращено составление и осуществление проектов внутрихозяйственного землеустройства, рабочих проектов по защите земель от эрозии, селей, подтопления, загрязнения отходами производства и потребления и других негативных воздействий, что привело к усилению процессов деградации продуктивных земель и сокращению их площадей.
В целях улучшения использования земельных ресурсов страны и регулирования земельных отношений Правительством Российской Федерации приняты «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы» (Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 №297-Р).
Целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.
Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом являются:
— создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учёт общественных и отраслевых потребностей, требований устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;
16
— обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;
— сохранение и повышение качественного состояния земель;
— сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;
— обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также для снижения административных барьеров и обеспечения налогообложения недвижимости.
Реализация указанных целей и задач невозможна без проведения комплексного землеустройства, определяющего порядок образования земельных участков, оптимизирующего уровень интенсивности использования земель, намечающего мероприятия по их охране.
Перед государством стоит сложная проблема: так организовать использование земель, чтобы, с одной стороны, прекратить процессы деградации почв, осуществить их восстановление и улучшение, а с другой — добиться повышения эффективности производства за счёт организации рационального землепользования и землеустройства.
С принятием ключевых Федеральных законов от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве», от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», от 24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», Земельного Кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ, Градостроительного Кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, а также изменений и дополнений к ним, в период с 2002 по 2012 гг. содержание, порядок проведения, организации и технологические вопросы землеустройства сильно изменились.
Появились новые формы землеустройства, стали развиваться более прогрессивные методы землеустроительного проектирования и организации землеустроительных работ, возникли альтернативные источники финансирования землеустройства, изменились требования к землеустроительной, кадастровой, топографо-геодезической продукции, к процессам землеустроительного производства, выполнения работ и оказания землеустроительных услуг, оценке соответствия землеустроительных действий техническим условиям и требованиям, изменился контроль за проведением землеустройства, появился институт кадастровых инженеров, частных землеустроителей, стало развиваться государственно-частное партнёрство в сфере землеустройства.
В области образовательной деятельности с 2011 г. введены новые федеральные государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования (ФГОС ВПО) по землеустройству и кадастрам третьего поколения, которые дали новый импульс в подготовке бакалавров и магистров по землеустройству и уточнили профили и основное содержание землеустроительного образования.
Всё это требует подготовки новых учебников и учебных пособий, учитывающих изменения в теории и практике землеустройства, и обеспечи-
17
вающих переход к многоуровневой системе землеустроительного образования. Этому и посвящён настоящий учебник, являющийся дополнением к нашему 9-томному изданию «Землеустройство», вышедшему в издательстве «Колос» (КолосС) в 2001-2009 гг.
Учебник подготовлен на кафедре землеустройства Государственного университета по землеустройству.
Он написан заслуженным деятелем науки Российской Федерации, академиком Россельхозакадемии, доктором экономических наук, профессором Сергеем Николаевичем Волковым.
В подготовке отдельных разделов учебника приняли участие следующие авторы.*
Часть I:
— раздел 1 — д. э. н., проф. С. Н. Волков — главы 1 — 12;
— раздел 2 — д. э. н., проф. С. Н. Волков — глава 13 (13.4. — совместно с д. э. н., проф. С. И. Носовым), глава 16 (16.2. — совместно с к. э. н. Е. В. Краснянской), глава 17; д. э. н., проф. С. И. Носов — главы 14, 15 (под ред. С. Н. Волкова);
— раздел 3 — д. э. н., проф. С. Н. Волков — главы 18—20 (глава 19 — совместно с к. э. н., доц. Н. И. Ивановым, к. э. н., доц. Е. С. Киевской, 3. А. Волковой; 20.1. — совместно с к. г. н., доц. Л. Е. Петровой);
Часть II:
— раздел 4 — д. э. н., проф. С. Н. Волков — главы 21,22;
— раздел 5 — д. э. н., проф. С. Н. Волков — главы 23—27 (26.4. совместно с кадастровым инженером И. В. Сёмочкиным); д. э. н., проф. С. Н. Волков, д. э. н. С. А. Липски — главы 28-30; д. э. н., проф. С. Н. Волков—глава 31 (31.2. —совместно с к. г. н.,доц. Л. Е. Петровой; 31.3. —совместно с д. э. н., проф. Т. А. Емельяновой); глава 32 (совместно с д. э. н. С. А. Липски); д. э. н., проф. С. Н. Волков — глава 33 (совместно с к. э. н., проф. Е. В. Черкашиной); глава 34 (34.3. — совместно с д. э. н. С. А. Липски, 34.4. — совместно с к. г. н., доц. Л. Е. Петровой); глава 35 (35.1., 35.2. — совместно с к. э. н., доц. В. Н. Никоновым, 35.4. — совместно с д. э. н., проф. В. В. Вершининым, к. э. н., проф. В. Н. Сёмочкиным);
— раздел 6 — д. э. н., проф. С. Н. Волков — главы 36—46 (41.1. — совместно с к. э. н. Е. В. Краснянской);
— раздел 7 —д. э. н., проф. С. Н. Волков, к. э. н., проф. В. В. Пименов — главы 47,48 (48.12. — совместно с к. э. н. Е. В. Краснянской).
Автор выражает признательность к. э. н. Е. В. Краснянской, А. И. Ар- бековой, 3. А. Волковой, М. Р. Мячиной за большую помощь в подготовке рукописи к изданию.
18
25.2. РАЗРАБОТКА ПРОЕКТА ОБРАЗОВАНИЯ ЗЕМЛЕВЛАДЕНИЙ И ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЙ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ (ОРГАНИЗАЦИЙ).
Образование землевладений и землепользований сельскохозяйственных предприятий (организаций) — это землеустроительные действия, включающие составление, рассмотрение, согласование, утверждение проекта и перенесение его в натуру, в результате которых создают новый земельный участок (земельные участки), оформляют на него документы и начинают вести хозяйственную деятельность.
Проект образования (организации) землевладения или землепользования сельскохозяйственного предприятия состоит из следующих составных частей:
— определения площади землевладения (землепользования);
— размещения и формирования его земельного массива (совокупности земельных участков);
— размещения усадьбы нового хозяйства;
— установления видов и площадей угодий в составе землевладения (землепользования);
— размещения границ землевладения и землепользования (установления местоположения границ земельных участков, входящих в состав землевладения хозяйства);
— определения целевого назначения и видов разрешённого использования земельных участков;
— составления схемы внутрихозяйственной организации территории хозяйства;
— разработки исходных данных для определения размеров земельного налога, кадастровой стоимости земельных участков, других экономических показателей, а также сведений, необходимых для включения в межевой план, и внесения в государственный кадастр недвижимости.
Эти составные части разрабатывают одновременно, совместно и взаимосвязанно как единую проектную задачу, решаемую от общего к частному.
Проект составляют на основе «Задания на проектирование», используя материал подготовительных работ, схемы землеустройства муниципального района, другие проектные и предпроектные материалы и документы.
Проектные предложения и расчёты по ним выполняют или на одно хозяйство, или на группу территориально взаимосвязанных сельскохозяйственных предприятий (организаций), затрагиваемых межхозяйственным землеустройством. При этом в процессе проектирования учитывают не только земельную площадь хозяйства, но и его производственные показатели (обосновывают целесообразность выбранной специализации, определяют возможные объёмы производства продукции, условия водо-, энерго-, газообеспечения, водоотведения, связи и т. д.).
491
Определение площади землевладения и землепользования. В проекте её устанавливают одновременно с расчётом размеров производства сельскохозяйственного предприятия. Задача проектировщика состоит в том, чтобы на основе контрольных цифр по объёмам производства продукции, содержащихся в бизнес-плане и в «Задании на проектирование», пожеланий руководителя хозяйства разработать перспективную, конкурентоспособную модель организации территории и производства сельскохозяйственного предприятия и затем определить размер его землевладения (землепользования).
Размер землевладения (землепользования) сельскохозяйственного предприятия зависит от многих условий и факторов, основные из которых:
— производственное направление (специализация) хозяйства, состав и сочетание его отраслей;
— природные условия, характеризующие плодородие почв, рельеф местности, условия увлажнения, мелиоративное и культуртехническое состояние угодий, их контурность, расчленённость, удалённость от хозяйственных центров, основных дорог и т. д.;
— формы собственности на земельные участки, наличие земельных долей, в том числе невостребованных, возможность оформления в собственность и аренду свободных продуктивных угодий;
— обеспеченность хозяйства трудовыми ресурсами, состав и уровень квалификации административно-управленческого аппарата, наличие кадров механизаторов и других работников, возможность привлечения рабочей силы со стороны (особенно в напряжённые периоды работы);
— наличие в хозяйствах основных и оборотных производственных фондов, в первую очередь сельскохозяйственного назначения, денежноматериальных средств и возможность привлечения и использования банковских кредитов, инвестиций для покупки земельных участков, аренды земель и развития материально-технической базы;
— другие условия, включающие в себя наличие и состояние дорожной сети, транспортных средств, средств связи, условия расселения, естественно-исторические условия.
Расчётную площадь землевладения (землепользования) устанавливают на основе рекомендаций научных учреждений; метода аналогов, то есть по размерам хозяйств, успешно функционирующих в аналогичных условиях; расчётно-конструктивного метода; экономико-математических методов; методов математической статистики с использованием производственных функций.
Окончательную (проектную) площадь землевладения (землепользования) определяют с учётом конкретных экономических, социальных, экологических и территориальных условий. В процессе проектирования её стремятся приблизить к расчётной площади.
Размещение и формирование земельного массива хозяйства. Оно заключается:
— в определении местоположения хозяйства и его землевладения (землепользования);
492
— придании землевладению и землепользованию лучшей конфигурации, формы;
— включении в состав земельного массива хозяйства отдельных участков, принадлежащих ранее другим землевладельцам и землепользователям, а также различных видов сельскохозяйственных и несельскохозяйственных угодий.
При размещении землевладений и землепользований, то есть при определении местоположения каждого из них, необходимо выполнять следующие требования:
— учитывать существующее устройство и состояние территории (размещение существующих землевладений и землепользований, фондов перераспределения земель, дорог, населённых пунктов, особо охраняемых территорий и объектов, водных источников и т. п.);
— принимать во внимание затраченные ранее капиталовложения на производственные, культурно-бытовые и другие постройки и сооружения, оросительные и осушительные системы, лесополосы, многолетние насаждения (сады, виноградники) каналы, дороги, колодцы;
— учитывать размещение и хозяйственное назначение существующих населённых пунктов, возможное размещение и расширение усадеб хозяйств, которые должны быть выгодно расположены относительно своих угодий;
— формировать землевладения и землепользования в виде единого компактного участка удобной конфигурации, не расчленённого естественными и искусственными преградами (оврагами, реками, лесами, болотами, дорогами и др.);
— обеспечивать наименьшую протяжённость границ и самого землевладения (землепользования); на равнинной, относительно однородной территории проектировать их правильной формы, близкой к квадрату;
— обеспечивать при формировании землевладений или землепользований из нескольких обособленных (чересполосных) участков минимальную удалённость их друг от друга, а дорожную связь между ними — удобной;
— не дробить границами хозяйств участки пахотных земель, водосборные площади, орошаемые и осушаемые земли, не нарушать функционирование мелиоративных сетей, противоэрозионных систем и др.;
— создавать при размещении землевладения (землепользования) и его границ благоприятные условия для последующей внутрихозяйственной организации территории, охраны природы;
— создавать территориальные условия для обеспечения хозяйств коммуникациями (линиями электропередачи, связи, водоснабжения, водоотведения и др.), дорогами — для независимого подъезда к каждому землевладению, землепользованию, их водоснабжение с учётом наличия водного источника или доступа к нему;
— включать сельскохозяйственные (пашню, сады, сенокосы, пастбища) и несельскохозяйственные (производственные центры, леса, болота, кустарники, озёра и др.) угодья, расположенные в одном массиве, в сос-
493
тав землевладений и землепользований для обеспечения компактности и выполнения технологических условий производства.
Для оценки конфигурации и компактности землевладения (землепользования) рассчитывают коэффициент компактности, коэффициент протяжённости землевладения и землепользования, удалённость отдельных частей землевладения и землепользования от хозяйственных центров.
Коэффициент компактности — это частное от деления периметра данного землевладения и землепользования на периметр квадрата той же площади как фигуры, имеющей наименьший периметр.
Если площадь квадрата равна Р, то длина его одной стороны – 
, а периметр – 
. Коэффициент компактности:
где П — периметр данного землевладения.
Так, периметр земельного массива площадью 100 га, имеющего форму прямоугольника с соотношением сторон 1:4, то есть 500·2 + 2000·2, составит 5000 м, а периметр квадрата той же плошали — 4000 м (
). Тогда:
К= 5000 : 4000 = 1,25.
Чем ближе коэффициент компактности к единице, тем лучше конфигурация землепользования.
Протяжённость землевладения и землепользования — это расстояние между его наиболее удаленными частями (крайними точками), измеряемое по дорогам. Частное от деления фактической протяжённости землепользования на среднюю протяжённость квадратной фигуры той же площади называют коэффициентом протяжённости, который при соотношении сторон прямоугольника 1:2 равен 1,08, при 1:3— 1,21, при 1:4— 1,34. Пространственные условия лучше, когда коэффициент протяжённости землепользования приближается к единице.
Удалённость земель зависит от размеров, конфигурации землевладения и землепользования, степени пересечённости местности, наличия и размещения дорог, расположения хозяйственного центра. При составлении проекта её оценивают по средневзвешенному расстоянию от обрабатываемых угодий до хозяйственного (производственного) центра (R):
где R1, R2, …, Rn — соответственно расстояния до отдельных частей землевладения (землепользования) от хозяйственного центра по дорогам км;
P1, P2, …, Pn — площади отдельных частей землевладения (землепользования).
При расположении хозяйственного центра (населённого пункта) в центре обслуживаемой территории удалённость земель будет наименьшей.
494
Более подробно учёт и оценка транспортного фактора при землеустройстве даны нами в учебнике «Экономика землеустройства»29.
При разработке данной составной части проекта составляют экспликацию земель нового хозяйства (таблицу с площадями земель).
Размещение усадьбы нового хозяйства необходимо при образовании новых землевладений и землепользований и при строительстве новых населённых пунктов или производственных центров, например на массивах нового освоения земель.
Эта составная часть включает в себя определение местоположения усадьбы на территории; выбор участка земли для размещения жилых, производственных и культурно-бытовых построек; расчёт площади земель, необходимой для строительства населённого пункта и функциональное зонирование его территории.
Усадьбы (центры) сельскохозяйственных предприятий размещают на территории существующих благоустроенных населённых пунктов, опустевших деревень и бывших поселений, на новом месте (на территории землевладения и землепользования), которое определяют в проекте межхозяйственного землеустройства. При этом учитывают соответствующие разработки в документах территориального планирования муниципальных образований.
При выборе участка для нового строительства обязательно учитывают строительно-планировочные требования к почвогрунтам, уровню залегания грунтовых вод, санитарно-гигиенические нормы, условия водоснабжения, тепло- и энергообеспечения, связи и т. д.
Площадь под усадьбу рассчитывают, исходя из требований планировки и застройки, числа жителей в ней и назначения усадьбы.
Установление видов и площадей угодий в составе землевладения и землепользования производят в соответствии с намечаемой специализацией хозяйства, объёмом производства продукции с учётом конкретных природных и экономических условий.
При размещении землевладения и землепользования в его границы включают, прежде всего, существующие угодья. Их состав и площади могут не соответствовать потребностям создаваемого хозяйства полностью, но позволяют путём необходимой трансформации (перевода угодий из одного вида в другой) или нового освоения земель привести его в соответствие с этими потребностями. Если эту задачу решить невозможно, то вносят изменения в формирование и размещение землевладения (землепользования), то есть изменяют его размер, добавляя необходимые площади земельных угодий.
Размещение границ землевладения и землепользования осуществляют с учётом следующих основных правил:
— суходольные границы, особенно в открытой местности, на пашне размещают прямолинейно, без изломов, с углами поворотов 90°;
29 Волков С. Н. Землеустройство. Экономика землеустройства. Т. 5. — М.: Колос, 2001. — с. 113-143.
495
— границы совмещают с естественными рубежами (живыми урочищами) — реками, ручьями, оврагами, лощинами, опушками леса и т. п., а также с искусственными преградами (каналами, дорогами и др.);
— границы размещают согласованно с рельефом местности, исключая возможность возникновения и развития эрозии; их проектируют по водоразделам, тальвегам, элементам гидрографической сети, на склонах — по линии стока или вдоль горизонталей;
— неоправданного дробления контуров угодий, создания мелкоконтурности не допускают;
— в зонах орошения или осушения земель границы совмещают с постоянными оросительными, осушительными и другими каналами, создают условия для обособленного водопользования каждому хозяйству;
— границы располагают так, чтобы создавались хорошие условия для последующей внутрихозяйственной организации территории (правильного размещения границ производственных подразделений хозяйства, севооборотов, полей, рабочих участков, внутрихозяйственных дорог, лесополос ИТ. д.).
Определение целевого назначения (категории) и видов разрешённого использования земельных участков, ограничений и обременений осуществляют для того, чтобы включить эту информацию в межевые планы, кадастровые паспорта, свидетельства о государственной регистрации права на недвижимое имущество. Целевое назначение использования участка определяется видом категории земель, к которой он был отнесён, а виды разрешённого использования — решениями соответствующих органов власти об утверждении правил землепользования и застройки, сельскохозяйственных регламентов, предельных размеров участков. Ограничения в использовании земель обусловлены особым правовым режимом территорий (природоохранного, природозаповедного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения, охранных и санитарно-защитных зон и полос, инженерных, транспортных и других сооружений и объектов, деградированных и загрязнённых земель), а также правами ограниченного пользования чужими земельными участками (обременениями, сервитутами).
Для этого пользуются дежурными картами ограничений и обременений в использовании земель муниципального района, на территории которого расположено образовываемое землевладение и землепользование, и специальными нормативно-правовыми документами.
Составление схемы внутрихозяйственной организации территории нового хозяйства производят для того, чтобы увязать образование нового землевладения и землепользования с требованиями последующего внутрихозяйственного землеустройства.
По этой причине при межхозяйственном землеустройстве на уровне схемы надо предвидеть и наметить возможную и наиболее целесообразную внутрихозяйственную организацию территории. К ней относится размещение производственных подразделений и хозяйственных центров; магистральных внутрихозяйственных дорог с учётом их выходов на вне-
496
хозяйственные дороги; сельскохозяйственных угодий, предусмотренных проектом; основных типов севооборотов и др.
Намеченные в схеме элементы организации территории наносят на проектный план, что служит дополнительным обоснованием правильности проектного решения.
Исходные данные для определения размеров земельного налога, кадастровой стоимости земельных участков и других экономических показателей
разрабатывают для повышения информационной значимости проекта образования землевладения и землепользования сельскохозяйственного предприятия (организации) и использования его данных при взаимоотношениях землевладельцев и землепользователей с государством и между собой (например, при уплате земельного налога, арендной платы за землю, продаже земельных участков и др.), при постановке земельных участков на государственный кадастровый учёт и регистрации прав.
Для определения указанных экономических показателей используют материалы проекта, содержащие данные по площадям, местоположению и качеству земельных угодий.
При наличии вариантов их обосновывают по системе экономических показателей. На этой основе выбирают оптимальный вариант.
Землевладения и землепользования сельскохозяйственных предприятий и граждан можно образовывать на землях, используемых ранее по различному назначению, но по своим условиям (плодородию, местоположению) пригодных для ведения сельского хозяйства.
25.3. ОСОБЕННОСТИ МЕЖХОЗЯЙСТВЕННОГО ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА ПРИ ПЕРЕДАЧЕ ЗЕМЕЛЬ В АРЕНДУ.
Землевладения и землепользования хозяйств можно увеличивать или формировать за счёт аренды земель у земельных собственников (государства, муниципальных органов исполнительной власти, собственников земельных долей, предприятий и организаций).
Намеченный уровень интенсивности использования земли, закреплённой за арендаторами, структура посевов, применяемые технологии возделывания и чередования культур, системы удобрений, обработка почвы не должны способствовать истощению земли, развитию процессов эрозии, получению биологически «грязных» продуктов, загрязнению окружающей среды ради сиюминутной эффективности и роста производства.
Это требует от землеустроителей-проектировщиков и местной администрации постоянного контроля за использованием и охраной земли и ведением хозяйства на основе проектов межхозяйственного землеустройства с учётом особого режима и условий пользования землёй.
Землю арендаторам необходимо выделять с учётом имеющегося трудоспособного населения, материально-технического оснащения и перспектив развития хозяйства. Это объясняется тем, что арендаторы наряду с использованием земли и других основных средств производства,
497
Глава 27. УПОРЯДОЧЕНИЕ СУЩЕСТВУЮЩИХ ЗЕМЛЕВЛАДЕНИЙ И ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЙ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ (ОРГАНИЗАЦИЙ).
27.1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ НЕДОСТАТКОВ ЗЕМЛЕВЛАДЕНИЯ (ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ).
Упорядочение или совершенствование существующих землевладений и землепользований — это землеустроительные действия по внесению целенаправленных улучшений в их размещение, площадь, границы, с устранением недостатков в расположении, в целях создания организационно-территориальных условий для повышения эффективности сельскохозяйственного производства, использования и охраны земель.
Недостатки землевладения и землепользования — это неудобства и отклонения в площади, структуре, размещении и границах земельных массивов или участков, закреплённых за сельскохозяйственными предприятиями и гражданами, отрицательно влияющие на использование и охрану земли, экономику и организацию производства.
Недостатки землевладения и землепользования:
— нерациональный размер землевладения и землепользования — это несоответствие структуры и состава их угодий специализации хозяйства и природоохранным требованиям',
— чересполосица — это расчленённость хозяйства на обособленные участки, разделённые землями других землевладельцев, что увеличивает удалённость земель и приводит к необходимости установления обременений, переездов через земли других хозяйств, ухудшению условий управления производством, росту ежегодных издержек и снижению его эффективности',
— вкрапливание — это расположение внутри земельного массива и границ данного землевладения участка земли другого землевладельца или землепользователя, что увеличивает транспортные расходы, требует установления обременений, устранения встречных переездов, а иногда приводит к обезличке в использовании земли',
— изломанность границ и вклинивание создают неудобства для внутрихозяйственной организации территории, вызывают дробление участков, ухудшают их конфигурацию, что затрудняет использование техники, приводит к недопашкам, недосеву, выводу земель из оборота',
— дальноземелье — проявляется в значительной удалённости земель хозяйства от населённых пунктов, производственных центров, животноводческих ферм, что затрудняет доступ к этим земельным участкам, требует дополнительного строительства дорог, увеличивает транспортные
532
расходы на перевозку грузов, рабочей силы, затрудняет организацию производства.
Кроме того, к недостаткам землевладения и землепользования относятся топографическая чересполосица, представляющая собой размещение в границах данного землевладения участков земель, разделённых преградами (за рекой, болотом, железной дорогой, автомагистралью) и являющихся труднодоступными, а также эрозионно опасное расположение границ, не согласованное с рельефом местности, условиями стока воды и приводящее к возникновению эрозии почв.
В ряде случаев границы землевладений и землепользований хозяйств дробят водосборные площади, экологически однородные участки, целостные элементы ландшафта (балки, урочища), что препятствует осуществлению наилучшим образом противоэрозионных, мелиоративных и природоохранных мероприятий. Поэтому раздробленность экологически однородных массивов также относят к недостаткам землевладения и землепользования.
При определённых условиях недостатки землепользования, даже имеющие внешние признаки, могут быть неустранимыми. Например, чересполосица в лесной зоне перестает быть недостатком, так как участок нужно использовать, а перенести и обменять его нельзя.
В землеустроительной практике известно, что критерием для установления недостатков землевладения и землепользования и основанием для их устранения служат не внешние признаки (очертание земельного массива), а отрицательное влияние их на хозяйственную деятельность и использование земли.
Поэтому для обоснованного устранения недостатков землевладения, выбора возможных способов его упорядочения разрабатывают проект межхозяйственного землеустройства. При этом устраняют недостатки и составляют проект одновременно по группе взаимосвязанных землевладений и землепользований. При составлении проекта упорядочения существующих землевладений стремятся:
— придать землевладению и (или) землепользованию рациональные размеры и структуру угодий;
— сделать их компактными, правильной конфигурации;
— сократить расстояние переездов и перевозок;
— ликвидировать условия, ухудшающие внутрихозяйственную организацию территории, вызывающие снижение продуктивности угодий и ухудшающие охрану земель и окружающей природной среды.
27.2. СОДЕРЖАНИЕ ПРОЕКТА И СПОСОБЫ УСТРАНЕНИЯ НЕДОСТАТКОВ ЗЕМЛЕВЛАДЕНИЙ И ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЙ.
Землеустройство по устранению недостатков землевладения и землепользования состоит из подготовительных работ, составления проекта, рассмотрения, согласования, утверждения и перенесения проекта в натуру, оформления землеустроительной документации.
533
Подготовительные работы включают анализ существующих землевладений и землепользований, выявление их недостатков, доказательство их наличия, влияния на производство, использование и охрану земли, установление возможностей устранения недостатков.
Необходимо оценить площади землевладений и землепользований, структуру угодий, размещение, компактность и конфигурацию, расположение границ, установить затраты и потери, зависящие от наличия недостатков (недополучение продукции, увеличение её себестоимости, транспортные расходы, единовременные затраты и т. д.).
Составление проекта заключается в обосновании и выборе способов устранения недостатков землевладения и землепользования, во внесении изменений в размер, структуру, размещение границ земельных массивов, закреплённых за сельскохозяйственными предприятиями (организациями) и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами.
Устранение недостатков заключается не в ликвидации самого участка (вкрапленного или чересполосного), а в прекращении или смягчении его отрицательного влияния на организацию производства и территории.
Основные способы ликвидации недостатков землевладения и землепользования:
— обмен равновеликих и равноценных участков земли между хозяйствами;
— обмен неравновеликих и неравноценных участков (с денежной компенсацией);
— безвозмездная передача земельных участков одного хозяйства другому;
— передача земель одного хозяйства другому без обмена земельными участками с денежной компенсацией (выкупом или продажей земельного участка);
— полная реорганизация сельскохозяйственных предприятий и их землевладений и землепользований.
Эти способы, однако, не всегда дают возможность полностью решить конечную задачу совершенствования землевладений и землепользований. Их можно дополнять методами внутрихозяйственного землеустройства (трансформация угодий, введение севооборотов разной интенсивности, перемещение хозяйственных центров, изменение внутрихозяйственной специализации и др.).
При обмене участков необходимо использовать данные экономической оценки земель. Например, если одно хозяйство передаёт другому участок пашни площадью 100 га со средним рентным доходом 500 руб./га, то при доходе второго хозяйства с участка 400 руб./га оно должно передать взамен 125 га:
100*500/400=125 га.
534
В общем виде соотношение обмениваемых участков при равноценном обмене имеет вид:
Р1 · Б1 = Р2 · Б2 или 
, а 
где: Р1, Р2 – плошали участков первого и второго хозяйств, подлежащих обмену. га; Б1, Б2 оценка обмениваемых земель первого и второго хозяйства, балл.
При составлении проекта обязательно учитывают пожелания землевладельцев и землепользователей, чтобы участники землеустройства смогли без споров осуществить проект.
При обмене неравноценных участков (по площади, качеству земель) одна из сторон выплачивает другой разницу в их стоимости согласно заключенному между ними договору.
При внесении изменений в существующие землевладения и землепользования с целью их упорядочения придерживаются следующих правил:
— нарушения в существующей организации территории и производства должны быть минимальными;
— улучшение одного землевладения и землепользования не должно вызывать ухудшение другого, способствовать появлению у него недостатков;
— при реорганизации землевладений и землепользований необходимо передавать от одного хозяйства другому целые организационно-территориальные единицы (поля, севооборотные массивы, подразделения и т. п.);
— затраты на освоение передаваемых участков, создание подъездов, строительство дорог и ежегодные издержки производства должны быть наименьшими.
Во всех случаях при устранении недостатков землевладения и землепользования надо учитывать требования эколого-ландшафтного землеустройства, которое предполагает следующие этапы.
Первым этапом организации территории в проектах межхозяйственного землеустройства является функциональное зонирование ландшафта с учётом эколого-хозяйственного состояния территории и перспектив развития различных отраслей хозяйственного комплекса, то есть выделение ландшафтных единиц (урочищ, подурочищ, фаций и т. п.)34.
На втором этапе проводят анализ размещения границ землевладений и землепользований на предмет их совпадения с границами ландшафтного зонирования различного уровня. При землеустройстве принимают вариант, при котором границы предприятий совпадают с границами ландшафтных единиц. Это необходимо для того, чтобы в пределах одного хозяйства можно было бы запроектировать полный комплекс приро-
34 Волков С. Н. Землеустройство. T. 2. Внутрихозяйственное землеустройство. — М.: Колос, 2001. - с. 481-524.
535
доохранных мероприятий на всей территории выделенной ландшафтной единицы. В практике такие ситуации встречаются довольно редко, поэтому при межхозяйственном землеустройстве возникает необходимость изменения границ землепользования и перераспределения земли между хозяйствами (рис. 20).
Проект должен быть экономически хорошо обоснован, для чего рассчитывают экономическую эффективность предлагаемых мероприятий, проанализировав и учтя все существующие и возникающие условия, которые влияют на результаты производства и зависят от наличия и устранения недостатков.
Пример составления проекта и расчёта экономической эффективности обмена равновеликих и равноценных участков земель между двумя хозяйствами приведён на рисунке 21 и в таблице 45.
До землеустройства первое хозяйство имело чересполосный участок (участок III отделения) площадью 1250 га, размещённый на значительном удалении от основного массива, что приносило сельскохозяйственному предприятию массу неудобств (увеличивало транспортные затраты, затрудняло перегон скота на удалённые пастбища, ухудшало условия руководства). Аналогичная ситуация складывалась и с удалёнными землями второго хозяйства.
536
537
Раздел 5. Межхозяйственное (территориальное) землеустройство.
По проекту межхозяйственного землеустройства намечено изменить границы хозяйств и избавиться от чересполосицы и дальноземелья, что выгодно как первому, так и второму хозяйству.
Безусловно, что в конкретной ситуации необходимо учитывать и другие условия проектирования, а именно: наличие построек и сооружений на обмениваемых участках, качество земель, расположение населённых пунктов, мнение сельских жителей (социальный фактор) и т. п.
Пример топографической чересполосицы показан на рисунке 22.
Из рисунка видно, что было бы целесообразным обменять участок «К» АО им. Калинина на участки Р2 и Р3, находящиеся в собственности ТОО «Рассвет». Тогда были бы созданы компактные земельные массивы хозяйств и ликвидирована топографическая чересполосица. Этот обмен был бы эффективен, если бы эти участки были равноценными.
Что касается участка Р1 то его можно было бы продать или передать в аренду другому сельскохозяйственному предприятию, что снизило бы затраты ТОО «Рассвет» на его использование.
Пример оценки эффективности купли-продажи земельного участка площадью 100 га приведён в таблице 46.
538
Из таблицы видно, что при заданных условиях приобретение участка выгодно второму хозяйству, так как его затраты окупятся за 2 года. Вместе с тем продажа этого участка невыгодна первому хозяйству, так как получаемый чистый доход обеспечивает рентабельное производство продукции на анализируемом участке.
Поэтому продажа таких участков будет эффективна только в тех случаях, когда затраты хозяйства по производству продукции намного превышают доходы от использования чересполосных участков.
Рассматривают, согласовывают, утверждают и переносят проект в натуру в установленном порядке. После этого вносят соответствующие изменения в документы, необходимые для кадастрового учёта и регистрации прав на земельные участки.
При упорядочении землевладений и землепользований сельскохозяйственных предприятий и крестьянских хозяйств, перераспределении земель возможны следующие землеустроительные решения.
1. В первую очередь у обанкротившихся сельскохозяйственных предприятий (организаций) изымают неиспользуемые и нерационально используемые земли, которые не вовлечены в сельскохозяйственный оборот, выбыли из него или их используют недостаточно эффективно, с нарушением природоохранных требований из-за низкой обеспеченности трудовыми ресурсами, отсутствия необходимых денежных и материальных ресурсов или бесхозяйственности.
При этом площади изымаемых нерационально используемых земель устанавливают с таким расчётом, чтобы после их изъятия сельскохозяйственные предприятия (организации) могли на остающихся землях вести производство эффективно, без сокращения объёмов основной продукции. Кроме того, в первоочередном порядке можно перераспределять в ходе землеустройства земельные участки, добровольно и самостоятельно передаваемые землевладельцами и землепользователями муниципалитетам, а также невостребованные земельные доли.
539
2. Реорганизуют или упорядочивают землевладения и землепользования тех убыточных или обанкротившихся хозяйств, которые даже с использованием дополнительных экономических мер (изменение специализации, улучшение материально-технического снабжения, кредитования и др.) вряд ли смогут поправить экономику ввиду несоответствия размеров, состава и площадей угодий, их производственного потенциала требованиям производства, неудобств в расположении земель, отсутствия квалифицированных кадров и по другим причинам.
3. Корректируют существующие проекты, а при больших изменениях разрабатывают новые проекты межхозяйственного землеустройства, устраняющие возникшие недостатки. Если в процессе изъятия земель у действующих сельскохозяйственных предприятий нарушаются структура и сбалансированность производства и территории (система кормопроизводства, размещение севооборотов, границы и размеры земельных массивов производственных подразделений, сложившиеся транспортные и социальные связи) составляют новые проекты землеустройства.
4. Размеры землевладений пригородных и других хозяйств при изъятии у них больших площадей под индивидуальное жилищное строительство, промышленные и спортивные объекты, коллективные огороды и сады, для ведения личного подсобного хозяйства и других целей компенсируют за счёт последовательного изменения границ рядом расположенных землевладений, с тем, чтобы все хозяйства, в том числе и удалённые, были задействованы в перераспределении земель. Данную работу проводят в процессе составления особо значимых проектов межхозяйственного землеустройства с соответствующим технико-экономическим обоснованием по районам олимпийских строек, гидротехнического строительства и др.
Таким образом, при внесении изменений в существующую организацию территории сельскохозяйственных предприятий, приватизации и переделах их земли землеустройство обеспечивает социальную справедливость при предоставлении и изъятии земель, устройстве всей территории, а также грамотное оформление технических и юридических документов при отводе земли с экономическим обоснованием и организацией её рационального и эффективного использования.
27.3. ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ ПРИ ИХ РЕОРГАНИЗАЦИИ (РЕФОРМИРОВАНИИ).
Организацию новых и упорядочение землевладений (землепользований) существующих сельскохозяйственных предприятий при их реформировании проводят на основе проектов межхозяйственного землеустройства.
В современной практике землеустроительного производства данные проекты называют проектами перераспределения земель.
540
Глава 27. Упорядочение существующих землевладений и землепользований.
Целью разработки проекта перераспределения земель являются формирование рациональной и устойчивой системы землевладений (землепользований) на их территории; создание условий для консолидации земельных долей; улучшение использования и охраны земель, организация производства и территории; рациональное использование имеющихся объектов производственной и социальной инфраструктуры; обоснование необходимости кооперации и развития межхозяйственных связей.
Проекты перераспределения земель разрабатывают:
— при реорганизации сельскохозяйственного предприятия (организации) и приватизации его земель;
— разграничении земель по формам собственности (государственная, муниципальная, коллективная общая или долевая, индивидуальная, частная), если такие земельные участки имеются в границах территории хозяйства и не разграничены;
— выходе членов сельскохозяйственной организации из её состава после приватизации, перераспределения, выдела, купли-продажи земельных участков с целью организации крестьянского (фермерского) хозяйства или иных форм хозяйствования;
— выделении земельных участков для расширения личных подсобных хозяйств за счёт земельных долей.
В проекте межхозяйственного землеустройства, связанном с перераспределением земель:
— уточняют состав и площади сельскохозяйственных угодий, подлежащих перераспределению, а при необходимости проводят их инвентаризацию;
— рассчитывают размер земельной доли в гектарах с учётом ранее установленной среднерайонной нормы бесплатной передачи сельскохозяйственных угодий в собственность граждан или вносят уточнения в размеры существующих земельных долей при изменении площадей сельскохозяйственных угодий;
— устанавливают площади и размещают сельскохозяйственные угодья, передаваемые в общую долевую собственность и в фонд перераспределения земель;
— определяют состав, площади и местоположение сельскохозяйственных угодий, передаваемых в аренду сельскохозяйственной организации или вновь формируемым структурам;
— определяют состав, площади и местоположение несельскохозяйственных угодий, передаваемых в общую совместную собственность сельскохозяйственной организации или вновь формируемым структурам;
— устанавливают границы и площади земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями, передаваемыми физическим и юридическим лицам в счёт имущественных паёв, с объектами социальной сферы и инженерной инфраструктуры, передающимся на баланс органов местного самоуправления;
541